原文标题：The Northern Sea Route：The Myth of Sino-Russian Cooperation

文章框架：中国在自然资源开采和替代运输线路方面的经济利益与俄罗斯振兴其北极领土的既定目标基本一致；“极地丝绸之路”是中国“一带一路”倡议的一个相对较新的概念；来自中国的政策声明和言辞似乎表明，“极地丝绸之路”是一项中国倡议；中国对俄罗斯北海航线提议的认识；从俄罗斯的经济发展情况出发，中国把北海航线视为俄罗斯实现经济增长来源多元化、调整经济结构和减少对能源工业过度依赖的重要工具；中国分析人士指出，北海航线上通常有三种运输方式，即国内运输、资源出口运输和过境运输；自2014年以来，在导致北海航线过境运输量下降的因素中有一些是外生的、不可避免的；俄罗斯政府资金不足是北海航线发展的主要障碍；关于北海航线是否可取的逻辑在中国得到了很好的解释；北海航线发展的主要潜力来自北极冰层的融化和预期的航运期的延长；为北海航线提供服务的基础设施的缺乏是另一个不能快速解决的问题；中国对发展北海航线承诺的最好评价的关键在于中国参与的项目，而不是那些中国仅仅表现出兴趣的项目；俄罗斯对北海航线投资开发的巨大需求，似乎与中国“一带一路”倡议充足的金融资源和基础设施建设能力完美匹配；虽然中国喜欢乐观地讨论中俄在北海航线上的合作潜力，但其无法对涉及北海航线合作的可行性和实用性做出乐观的定论。

观点摘要：

1.自2017年以来，一系列事件使人们对中俄在北极地区合作的潜力感到乐观，包括中国和俄罗斯关于共同开发北极能源和航道的共同愿景和承诺的单边和双边声明。中国在自然资源开采和替代运输线路方面的经济利益与俄罗斯振兴其北极领土的既定目标基本一致。中国于2018年初正式启动“极地丝绸之路”后，中俄在北海航线（俄罗斯传统的北极航线）方面的合作备受关注。中俄在北极问题上的合作，似乎已成为两国全面战略协作伙伴关系新阶段的开启。尽管两国政府的言辞热情洋溢，但在北海航线上缺乏具体、具有实质性的联合项目，尤其是在基础设施建设等关键领域。仔细考察中国对北海航线联合开发的看法，可以发现两国之间的利益分歧、相互之间对矛盾的考量和截然不同的成本—效益分析。从中国的角度来看，北海航线联合开发是俄罗斯提出的一项建议，中国对此的反应主要出于战略和政治考虑，而不是实际的经济考虑。虽然中国原则上对北海航线感兴趣，但是这种替代运输路线的潜力和实用性仍然是假设性的，并且有待实现。对于中国来说，两国之间存在分歧的利益将是未来发展的最大障碍。在改善中国的成本—效益考量方面，俄罗斯需要表现出更多的诚意和更高的灵活性。从这个意义上说，对中俄合作（特别是对北海航线）影响的预期和评估，应该侧重于温和、具体的计划，而不是夸夸其谈。

2.“极地丝绸之路”是中国“一带一路”倡议的一个相对较新的概念，并在2013年“一带一路”倡议正式发起后的四年被概念化。在政策声明方面，中国政府发表的两份官方声明为中国“极地丝绸之路”的发展奠定了基础。第一份官方文件是2017年6月国家发展和改革委与国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》，它提出了三条蓝色经济通道，其中包括一条“经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”。第二份官方文件是于2018年1月发布的《中国的北极政策》白皮书。这一文件表示，中国的“一带一路”倡议将为有关各方带来机遇，共建“冰上丝绸之路”，有利于北极地区的互联互通以及经济社会的可持续发展。中国在对北极战略的政策和立场公布后，认为参与开发北极海上航线是利用北极资源的首要任务。具体而言，中方希望通过大力发展北极航运路线，同各方一道，建设一条“极地丝绸之路”，把重点放在两个方面，即基础设施建设和海运线路的运营，包括航行安全、航行规则和后勤保障。

3.来自中国的政策声明和言辞似乎表明，“极地丝绸之路”是一项中国倡议。国际观察家和新闻媒体也注意到了这样一个看似明显的结论，这或多或少是因为这是中国第一次系统地讨论其对北极的政策和立场。然而，从中国的角度来看，这样的结论并不代表事实。对于中国来说，“极地丝绸之路”的发展源于俄罗斯的邀请，中国只是对此做出回应而不是积极追求。人们可以通过不同的视角来看待中国在发展“极地丝绸之路”方面的雄心，而了解中国和世界其他国家在看待“极地丝绸之路”发展动力方面的差异，是了解局势将如何发展的关键。这一提议在俄罗斯发出之初就包括几个关键部分，其中滨海国际运输走廊和北海航线是重要的两个。俄罗斯最早向中国提出在北海航线合作的建议的时间是在2015年5月，其由俄罗斯副总理罗戈津在出席第二届俄中博览会期间向国务院副总理汪洋提出。在那次讨论中，北海航线被中国列为中俄合作“最有前途的项目”。罗戈津的提议在同年晚些时候被升级。在圣彼得堡举行的第四届“北极—对话区域”国际北极论坛上，罗戈津承认，俄罗斯建议中国参与建设铁路项目，将货物运输到北海航线沿线的港口。就在这次谈话中，“极地丝绸之路”这一术语开始出现，尽管这个项目最初被命名为“凉爽丝绸之路”（Cool Silk Road）。俄罗斯总理和中国总理第二十次、第二十一次定期会晤联合公报均包括北海航线问题，这与俄罗斯表示有兴趣邀请中国共同开发北海航线是一致的。第二十次定期会晤联合公报的措辞是，两国将“加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究”。第二十一次定期会晤联合公报进一步明确指出，该项目的重点是“对联合开发北方海航道运输潜力的前景进行研究”。

4.基于工作层面的对话和研究，俄罗斯就“极地丝绸之路”合作首次向中国提出最高级别建议发生在普京总统于2017年5月在北京参加“一带一路”国际合作高峰论坛期间。在论坛上，普京表达了他的希望：“中国将利用北极航线，并将北极航道作为‘一带一路’的自然延伸。”两个月后，习近平访问俄罗斯时，回应了普京的呼吁。在会见俄罗斯总理德米特里·梅德韦杰夫（Dmitri Medvedev）期间，两国领导人确认“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路’”，在2017年11月梅德韦杰夫访问中国期间，习近平和梅德韦杰夫重申“共同开展北极航道开发和利用合作，打造‘冰上丝绸之路’”。这三个事件为把“极地丝绸之路”列入《中国的北极政策》白皮书铺平了道路。此后，“极地丝绸之路”这一术语被双方积极使用。首次就北海航线开展双边合作的一方很重要，因为它表明了双方在谈判中的动机、愿望和重要性方面的差异。问题不在于哪一方希望该项目取得成果，因为这两个国家都有强烈和明显的理由，这些理由强调了建立发达的北海航线的愿望；相反，真正的问题是谁更希望该项目取得成功。此外，对于像北海航线这样一个经济成本高且在实践中存在诸多不确定性的项目，目的和动机方面的差异决定了双方享有的杠杆作用，从而极大地影响最终结果。

5.中国对俄罗斯北海航线提议的认识。在中国看来，俄罗斯急于发展“极地丝绸之路”和北海航线，反映了俄罗斯把北极地区作为经济增长的新区域放在优先地位。就技术可采资源量而言，北极可能含有900亿桶石油和47万亿立方米天然气，其中俄罗斯潜在的储量大约是480亿桶石油和43万亿立方米天然气。北极地区对俄罗斯意义重大，该地区贡献的经济收入占俄罗斯经济收入的11%，在其国内生产总值中的占比大约为20%。俄罗斯在北极地区的发展目标，在能源和航道领域发挥着关键性和战略性的作用。北海航线的振兴在俄罗斯的北极发展中具有中心地位。北海航线从巴伦支海延伸到太平洋，在通航季节，帮助船只把在欧洲和亚洲之间的过境时间减少30%～40%。随着全球变暖和北极冰川融化的影响越来越大，夏季水域可以通航的时间也越来越长，北海航线可以通过促进投资显著促进俄罗斯经济发展，这将推动基础设施发展、减少过境和航运费用、扩大外国市场和改善国内运输情况。最近，普京总统表示到2025年将北海航线的货运量增加10倍，达到8000万吨。增加货物运输量必然需要更多的国际船只参与到这些水域的航运中来，使北海航线成为真正具有全球性和竞争力的航线。

6.从俄罗斯的经济发展情况出发，中国把北海航线视为俄罗斯实现经济增长来源多元化、调整经济结构和减少对能源工业过度依赖的重要工具。就地缘经济格局而言，经由北海航线的新航线可能重塑全球运输的地缘和生态系统，从而重塑全球贸易的框架。这些有关北海航线地缘经济的观察虽然有些夸张，但或许更能反映中国的愿望，而非俄罗斯的愿望。不可否认，俄罗斯对北海航线的愿景是雄心勃勃的，而中国对俄罗斯大胆主张的评估更加现实。对于中国而言，俄罗斯在北海航线中的主导地位因落后的基础设施而黯然失色，需要外部投资来升级。俄罗斯在沿北海航线进行广泛的科学研究和勘探的基础上，在知识、技术、港口建设以及破冰和引航等相关服务方面形成了独特的优势。虽然这些技术、法律和行政方面的优势使俄罗斯在北极地区或许是最有影响力的参与者，但对中国来说，自苏联解体以来，俄罗斯在维护和推进这条海上交通线上没有投入足够的资金。中国专家指出，北海航线的港口设施已过时且效率低下：沿北海航线的20个北极港口中只有4个与俄罗斯国家运输系统相连，40%的港口缺乏功能性和承载船舶的能力。

7.中国分析人士指出，北海航线上通常有三种运输方式，即国内运输、资源出口运输和过境运输。在这三种运输方式中，过境运输对于北海航线作为国际航线的发展最为重要，因为前两类运输主要是由俄罗斯国内和出口需求驱动。为了发挥北海航线作为国际航线的作用，俄罗斯需要大力促进和增加过境运输，以证明它的效用和价值。中国分析家认为这是发展北海航线的首要目标。然而，与需求相反，在北海航线的运营中，过境运输的增长是最慢的。虽然过境船只总数和货运量一直在稳步增加，但这种增加主要来自非过境运输。71个过境点的过境货运量从2010年的11.1万吨增长到2013年的13.56亿吨。然而，在2013年达到峰值之后，北海航线上的船只过境和载重量急剧下降，2015年18个过境点的过境货运量为4万吨，2016年19个过境点的过境货运量为21.4万吨。2016年，在1705次北海航线航行中，只有19次是过境运输，这表明北海航线运输具有显著的国内性质。2017年，大部分北海航线运输由俄罗斯国内公司完成，在1800多次航行中，只有24次过境运输。中国的分析家得出结论，即使是在北海航线过境货运量最多的年份，过境运输量也极其有限，因而不足以对国际航运业产生影响。至少，北海航线过境运输的潜在可行性仍在评估之中。

8.确实，自2014年以来，在导致北海航线过境运输量下降的因素中有一些是外生的、不可避免的，如船用燃料价格下降、商品价格下降以及同年的乌克兰危机。然而，对于一些中国专家来说，俄罗斯未能刺激沿北海航线的过境运输，这实质上反映了一个事实，即仅凭未来获利的可能性，俄罗斯无法吸引航运公司和基础设施投资。例如，据称，由普京总统领导的俄罗斯政府公关活动描绘了一幅美好图景，其中将成本效益好、繁荣的北海航线作为国际航运业的替代中转航线，但这远不足以刺激急需的、前期的投资。没有基本的资金和规划来奠定一个坚实的基础，北海航线开发的成败完全取决于试验性航行和对早期航运数据的高度乐观的解释，这既不可靠也不可持续。

9.中国合理地指出，俄罗斯政府资金不足是北海航线发展的主要障碍。尤其是，经济危机使俄罗斯更加难以自筹资金来支持这一努力。从2014年开始，俄罗斯在兼并克里米亚和对乌克兰进行军事干预之后遭到了国际经济制裁，这使整个国家遭遇了严重的金融危机。2014年6～12月，俄罗斯石油价格下跌了50%，这进一步恶化了俄罗斯的经济。由于受到多种经济因素影响，俄罗斯在2015年和2016年经历了国内生产总值负增长（分别为-2.8%和-0.2%）。尽管俄罗斯声称它正在向北海航线的基础设施投入大量资金，但事实仍然是，它的“双手”被有限的预算束缚住了。

10.关于北海航线是否可取的逻辑在中国得到了很好的解释。最明显的是，单纯从地理上看，与马六甲海峡和苏伊士运河传统的运输路线相比，这条航线可以将中欧之间的运输距离缩短约5000英里（相当于8046.72千米），运输时间缩短10天。当然，争论还在继续，这条航线还可以降低运输成本，规避与传统航线相关的非传统安全威胁，比如海盗活动。参与北极航运的中国公司——中远航运股份有限公司（COSCOL），在中国远洋运输（集团）公司（COSCO）的“保护”下运营，“永盛”号冰级货船（中远航运股份有限公司拥有的冰级货船）于2013年夏天首次通过北海航线。据官方估计，自第一次航行以来，中远航运股份有限公司已经有10艘船完成了14次穿越北极的航行。节省的成本是巨大的：14次航行总共节省了67390海里的航程，节省了220天的时间，节省了6948吨燃料，节省了936万美元。为了验证北海航线的持续可行性，2015年以来，中远航运股份有限公司的船只每年都通过该航道。该公司估计，2018年将有10多艘船继续执行这一任务。从2017年提出“极地丝绸之路”，中国官方和学者已经竭尽全力宣传北海航线的运输潜力：实现“一带一路”倡议的多元化，促进中国与地区国家的经济关系更加紧密，以及开辟一条更快速、更经济的中欧货运通道。来自中国的、关于北海航线的大多数官方说法都极为乐观和积极，与之相关的挑战则很少被提及。

11.然而，这种积极和夸张的言辞并没有否定这样一种事实，即两国之间沿着这些路线的实际发展或具体项目仍然远远没有取得任何成果。事实上，2017年至2018年前7个月，中国对俄罗斯的投资（月平均）从1.83亿美元下降到了3300万美元。中国政府在官方声明中特别指出，能源、核能、航天、航空、跨境基础设施等领域的“重大战略项目”是双方合作的根本重点。然而，这些领域与北海航线的开发并没有直接关系。中国对北海航线开发的最大关切在于其经济实用性。对中国政府来说，通过北海航线进行大规模国际商业运输一直是未来的愿景，但从来都不是具体的、现实的。北海航线最大的限制在于无法在集装箱运输中发展规模经济。由于北海航线在季节变化下具有不可预测性，集装箱运输不太可能成为北海航线的常态，因为它要求严格的航运和转运时间表。中国在北海航线上的主要货物是罐装货物和散装货物，这些货物不受严格的时间表限制。此外，桑尼科夫海峡的深度不可避免地限制了能够通过的集装箱船的大小。这种因素依旧限制着北海航线的经济潜力。

12.北海航线的主要潜力来自北极冰层的融化和预期的航运期的延长。中国官方媒体近年来频繁报道，北海航线的通航期长达3个月，这是国际航运格局的重大变化。然而，中远航运股份有限公司的船员表示，到目前为止，中国所有通过北海航线的航行都是在温暖的月份进行的，他们仍然需要俄罗斯定期提供导航和破冰服务。这意味着北极冰的融化使沿北海航线的航运成为可能，但不一定是理想的，也不一定能与传统航线相媲美。俄罗斯提供的服务大大提高了运输成本。例如，在2017年8～9月，中国多功能货轮“莲花松”号通过北海航线时，从俄罗斯获得的两项破冰—导航服务总计花费14万美元。当进行计算时，较短的通航期和额外的援助服务成本对中国的成本—效益分析产生了负面影响。

13.为北海航线提供服务的基础设施的缺乏是另一个不能快速解决的问题。北海航线的运输需要后勤和维护服务，尤其是深海港口的加油服务，而俄罗斯的深海港口很少。在遥远的北极，除了加油站还有一项昂贵的投资，那就是冰级油轮。俄罗斯北海航线的大部分港口与俄罗斯的国家运输系统没有连接，这表明这些港口本身并没有提供多少货物可供运输。对基础设施投资的类似需求还包括改善救援和医疗服务。但迄今为止，在中国看来，俄罗斯甚至没有足够的资金维持其现有的服务水平，更不用说为未来的扩张提供资金，以满足北海航线过境运输的新需求了。俄罗斯目前在北海航线东部执行救援任务的基地位于符拉迪沃斯托克（Vladivostok），其地理位置太过遥远，以至于无法对北海航线内可能发生的紧急情况做出及时和迅速的反应。救援和医疗服务的缺乏反过来又会增加保险成本。此外，中国专家也指出，考虑到地球的曲率妨碍了地球同步卫星在北纬70度到75度地区的适用性，目前还没有一个全面服务于北极地区的通信系统。仔细研究中国政策界对北海航线经济实用性的分析，就会发现一个难以忽视的事实：虽然中国期待北海航线有巨大的发展潜力，但未来的收益还很少，仍需要大量的投资和合作。哈尔滨工程大学俄罗斯乌克兰研究中心学术主任高天明（Gao Tianming）表示，“即使北海航线在未来最终建成，它仍将是对现有航线的补充，而不是更换或替代”。北海航线尚未被视为经济上可行的运输路线。现实的约束极大地影响和降低了北海航线的货运能力。鉴于这一现实，一位中国学者认为，“中国不可能通过进行初期投资以支撑整个北海航线的发展”，因此，“中国选择了对北海航线保持‘观望’的态度”。

14.中国对发展北海航线承诺的最好评价的关键在于中国参与的项目，而不是那些中国仅仅表现出兴趣的项目。中俄在北极地区合作最具体的项目是能源开发，而不是航线开发。2013年，中国石油天然气集团有限公司（CNPC）从俄罗斯独立天然气生产商诺瓦泰克手中收购了亚马尔液化天然气项目20%的股权。2015年10月，“丝路基金”又从诺瓦泰克手中收购了该项目9.9%的股权，中国成为该项目第二大股东（法国道达尔公司是最小的股东，拥有20%的股权）。中方解释的合作框架是俄罗斯主导项目开发，法国提供技术和咨询，中方提供资金和设备。据报道，2017年，诺瓦泰克已与中国石油天然气集团有限公司和中国国家开发银行就北极液化天然气2号项目签署了新的协议。预计2019年开工，2023年投入使用。亚马尔液化天然气项目和北极液化天然气2号项目生产的液化天然气将通过北海航线出口。但是，在具体的北海航线发展项目上，特别是在基础设施方面，双边合作很少。事实上，人们对北海航线和俄罗斯在基础设施方面的其他提议的态度存在重大差异。根据习近平主席在2017年对俄罗斯进行国事访问前接受俄罗斯媒体的书面采访，我们知道，中方欢迎并愿积极参与俄方提出的共同开发建设滨海国际运输走廊建议，同时共同开发和利用海上通道特别是北海航线，打造“冰上丝绸之路”。中国和俄罗斯已经签署了关于进一步具体研究这条走廊的谅解备忘录，但关于北海航线的开发还没有正式协议。

15.在微观层面上，据报道，过去两年，中国对俄罗斯的两个港口感兴趣。2016年10月，中国保利集团有限公司与俄罗斯签署了阿尔汉格尔斯克深水港建设项目的初步协议，据称，该协议可能与保利集团一年前签署的贝尔卡姆尔铁路建设项目有关。据报道，2017年3月在阿尔汉格尔斯克市举行的北极论坛期间，保利集团提出了55亿美元的铁路和港口投资计划。俄罗斯媒体还广泛报道了保利集团副总经理在访问摩尔曼斯克期间考察投资前景的情况。俄罗斯官员和媒体热情地宣传保利集团对摩尔曼斯克港的兴趣，以及保利集团承诺向基础设施建设项目投资3亿美元的潜力，并称其是“摩尔曼斯克煤炭码头项目最有可能的投资者”。值得注意的是，俄方在对外宣传这类合作方面表现得更加积极，尽管这些合作大多只是反映了中方的潜在利益，而不是确定的投资。例如，在关于贝尔卡姆尔铁路建设项目的协议中，只有保利集团准确地报告其将只作为EPC（设计、采购和施工）总承包商，而融资将采取公私合作的形式。换句话说，具体的融资计划远未敲定，保利集团是承包商，而不是融资方。在贝尔卡姆尔铁路的案例中，尽管此前有很多报道，但摩尔曼斯克州州长坦率地承认，截至2018年2月，摩尔曼斯克仍处于努力“吸引更多中国投资者投资港口开发”的阶段。在这两种情况下，根本无法证实中俄就基础设施项目的开发、融资或建设签署了协议。中国可能对潜在的合作表现出兴趣，但尚未采取实际行动。

16.俄罗斯对北海航线投资开发的巨大需求，似乎与中国“一带一路”倡议充足的金融资源和基础设施建设能力完美匹配。然而，由于上述制约因素，加上北海航线作为一条可行、可靠的航运通道所带来的额外成本，中国对开发北海航线沿线基础设施的态度比俄罗斯希望看到的要谨慎得多。中国认为，俄罗斯让中国投资北海航线的建议，只有在商业和战略方面做出让步，才能变得切实可行。然而，到目前为止，中国认为，在改善中国的成本—效益方面，俄罗斯几乎没有表现出诚意或灵活性。在中国看来，俄罗斯不愿放弃其在北海航线开发中的绝对主导地位。俄罗斯坚持掌握事实上的北海航线管理权，这与中国作为开发商、客户和潜在融资方所需要的妥协不符。中国认为，俄罗斯北极战略具有很强的排他性和扩张性，这体现在安全、资源开发、渔业以及北海航线的使用等领域。俄罗斯所描绘的这种主导地位和“概念红利”，远不足以在现阶段吸引中国的投资。

17.虽然中国喜欢乐观地讨论中俄在北海航线上的合作潜力，但其无法对涉及北海航线合作的可行性和实用性做出乐观的定论。中俄在这类合作中找到了共同利益。然而，两国利益的分歧将是两国合作在未来取得进展的最大障碍。在最好的情况下，很少有中国专家认为北海航线是传统航线的可行替代品。相反，北海航线主要被视为一条潜在的补充航线。对北海航线经济实用性的不利评价突出了这样一个事实，即对发展的讨论多于对实际项目的讨论。中国对基础设施合作的其他领域表现出更大的兴趣，比如滨海国际运输走廊和能源开发项目。中国对联合开发北海航线的兴趣已明显减少。中国对联合开发北海航线的热情主要出于政治和战略考量。合作有利于中国进入相对封闭的北极地区，在俄罗斯接受或寻求国际合作的项目中，中国具有优势和优先地位。在国际制裁解除后，或者如果美国认定中国是最大的威胁，而俄罗斯是中美俄三国战略关系的合作伙伴，那么俄罗斯可能会选择其他国际伙伴。然而，这种假设似乎不会很快实现。