2005年3月，中外专家学者和实际工作者约100人聚集在北京市昌平区，回顾中国计划生育优质服务的10年历程，总结经验，展望未来，心潮起伏，感慨万千。一方面，大家为优质服务试点的成功感到自豪，另一方面，大家又为优质服务试点经验迅速在全国推广感到责任重大。会议期间召开了中外专家联席会，专家们建议编写一本指导优质服务工作的工具书。同年6月和9月先后在天津市宝坻区、浙江省德清县举办了部分专家和首批优质服务项目试点区县主任会议，讨论了编写《中国计划生育优质服务工作指南》（以下简称《工作指南》）的有关事项。

会议围绕着《工作指南》的理论框架和指导思想开展了充分研讨，明确了以国际人口与发展大会的主要原则和理念为《工作指南》的指导思想，确定了以计划生育优质服务试点区县的主要经验为《工作指南》的实践基础，总结了中国计划生育优质服务工作机制分析框架图并作为《工作指南》的写作框架。

会议还确定了撰写原则，明确指出它不是一部纯理论的论文，不能写成几十万字的大部头理论著作，而是一本指导实际工作的工具书。既要有国际先进理念和科学方法的介绍，又要有中国具体实践的应用案例。既要有试点成功经验的总结，又要有面对困难与挑战的建议，更要有在失败与挫折中获得的启迪。

2006年3月，在《工作指南》初稿形成后，计划生育优质服务项目办在江苏省盐都区召开了会议，听取专家和部分试点区县实际工作者的修改意见，又先后到江西省九江市和贵州省安顺市组织两次培训研讨会，逐章逐节介绍了《工作指南》的主要内容，又再次收集反馈意见，对《工作指南》做了多次修改。

经过一年多的努力终于编写出《中国计划生育优质服务工作指南》。直接参与《工作指南》编写的中方专家有解振明、冯庆才、王铁明、黄鑫楣和熊源发等。此外，还有一大批中外专家学者和实际工作者参加了《工作指南》理论框架的研讨以及经验和案例的收集与总结。

2007年4月，《中国计划生育优质服务工作指南》由中国人口出版社正式出版发行，它作为计划生育优质服务项目办公室组织编写的“生殖健康/计划生育优质服务系列丛书”之一，与在2003～2006年期间编写的其他4本小册子组成了一套完整的系列丛书：

黄鑫楣、杨立舫、解振明、武俊青编著《避孕方法知情选择工作指南》，中国人口出版社，2003。

黄丽丽、黄鑫楣、许凌编著《避孕方法知情选择咨询案例》，中国人口出版社，2003。

杨立舫、解振明、杨明明、潘丽编著《生殖道感染防治工作指南》，中国人口出版社，2004。

王铁明、解振明、冯庆才、张二力编著《管理与评估工作指南》，中国人口出版社，2006。

计划生育优质服务项目办公室在组织编写《中国计划生育优质服务工作指南》的同时，还组织各试点地区编写了优质服务项目试点工作回顾文集，如浙江省德清县的《在创新的激情中前行——德清县计划生育优质服务回顾（1995～2005）》、山东省即墨市的《一切从群众需求出发——即墨市计划生育优质服务回顾（1995～2005）》、吉林省农安县的《路在探索中延伸——农安县计划生育优质服务回顾（1995～2005）》、江苏省盐都县的《优质服务 一心为民——盐城市盐都区计划生育优质服务回顾（1995～2005）》、上海市卢湾区的《在机遇和挑战中前进——上海市卢湾区计划生育优质服务回顾（1995～2006）》、北京市宣武区的《优质服务 国策惠民——北京市宣武区计划生育优质服务回顾（1997～2006）》、南京市玄武区的《优质服务 造福百姓——南京市玄武区计划生育优质服务回顾（1996～2005）》等，这些专著的出版为中国计划生育优质服务百花园献上了最灿烂的花卉。

丰富的实践结出了丰硕的理论成果。专家们又先后编写了《中国计划生育优质服务倡导手册》、《管理与评估工作手册》以及《优质服务培训提纲》等，有的正式出版，有的作为内部资料。这些成果不仅引进了国际先进的理论，并把这些国际理论本土化，而且在基层大量实践的基础上进行理论升华与理论创新，形成了“中国计划生育优质服务理论框架”和“中国计划生育优质服务工作机制”。

“中国计划生育优质服务理论框架”也就是“三元结构框架”，即由服务对象、服务系统和管理系统三者联结而成的正三角形。服务对象处在三角形顶端，服务系统处在三角形左下角，管理系统位于右下角。此外，三元结构又是处在一个与之相适应的社会、经济、政治、文化的大环境中，而领导决策者则是外部环境的集中代表。于是，优质服务框架涉及四个人群——服务对象、技术服务人员、管理人员、领导决策者，这四个人群的互动便形成了优质服务工作机制。

“中国计划生育优质服务工作机制”就是充分调动计划生育管理系统和服务系统的能力与优势，以满足群众在计划生育和生殖健康方面的需求，达到提高群众生殖健康水平、稳定低生育水平的宏观目标。于是，领导决策者同计划生育管理系统和服务系统相互作用形成一个完整的工作体系。在实践中大家都认识到，仅靠服务系统提高服务能力、改善服务条件，而没有管理系统制定相关制度、实施管理与评估的改革，则难以实现优质服务的目标。这就是为什么有的试点区县或项目区县在开展避孕方法知情选择时感到困难重重，主要是上级仍然采用过去的考核指标和考核方式，特别是结扎率、及时率等指标，基层干部头上的“紧箍”没有取消。记得1998年，国家计生委在中西部省份选择32个区县，实施中国/联合国人口基金第四周期生殖健康/计划生育项目。项目区县学习借鉴了优质服务试点区县的一些做法，但是有的省份管理改革滞后，项目区县不得不以两手准备应付上级考核。有个省份计生委分管领导威胁说“项目结束之日就是黄牌警告之时”，吓得该项目县不敢再承接国际合作项目。

相反，仅有管理系统独自运转，没有以技术服务为重点的服务系统的改进与完善，也无法实现真正意义上的优质服务。这就是为什么有的中心城区由于没有计划生育服务机构，而感到优质服务的底气不足。而北京市宣武区却蹚出了一条计卫联手在社区开展优质服务的新路。时任宣武区计生委主任郭新华成功地做好领导决策者的倡导工作，在区委区政府的支持下，突破重重阻力，实现了计生卫生的联手，利用卫生部门的技术优势和计生部门的管理优势在社区开展优质服务，让群众获得了优质的计划生育生殖健康服务。

此外，无论是管理系统还是服务系统都要在领导决策者直接领导或指挥下，尤其是计划生育的每一项改革都必须得到领导决策者的支持，包括区县领导和上级主管部门领导。常言道，“领导是关键”，在现有体制下，这绝不是套话。没有领导决策者的“政治承诺、决策支持、人财物投入、政策制度、部门协调”等，优质服务试点工作很难开展。在这方面我们有成功的案例（本书其他文章列举了大量事实，这里就不多说了），也有深刻的教训。在首批优质服务项目区县中，有一个县接连三位计生委主任都为优质服务做出了创新性工作，却因年终考核没有达标，遭遇市计生委“一票否决”，被县政府提前下岗或调离，有的还积怨成疾，竟早早离开了人世。而正是这个试点县在全国第一个探索如何退还群众为避孕节育缴纳的押金，并在全国计生卫生没有合并的条件下大胆探索了计划生育服务站与妇幼保健院“两站合一”的工作模式。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中，就完善干部考核评价机制指出，“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。现在看来，我们的试点工作还缺乏这种干部考评机制，没能从政治上很好地呵护勇于改革的地方干部。当然，这毕竟是少数，优质服务试点的成功，说明了改革是大势所趋，不以少数人的意志为转移。

优质服务的另一个重要成果是在理论与实践相互促进的过程中，培养了一大批懂理论、会操作的专家，形成一支集“官、学、民”于一体的专家队伍。在这支40多人的团队中，有的是来自中国高等院校或研究机构的学者、研究人员和民间组织成员，涉及人口学、社会学、法学、管理学、公共卫生、临床医学等不同学科和研究领域；有的是来自基层长期从事计划生育工作的行家里手；还有的是来自国家、省、市、县行政管理部门的官员。伴随着优质服务进程的专家团队，拥有共同的价值观，具备专业知识和技能，是保障优质服务项目成功的重要因素。今天，他们中大多数人又拿起笔，参与优质服务回忆录的撰写活动。我们提议重温《工作指南》第一章“优质服务的理论框架”的部分内容，其中凝结了我们这些专家多年的心血，重读它将会引起我们美好的回忆。