导读

金融危机后，美国制造业产值和就业数据表现抢眼，制造业复兴已经被视为美国经济复苏的主要力量。人们要求政府加大对制造业的支持力度。本文作者通过对近年来制造业政策的分类解析，认为美国支持制造业应采取干预较少的“制造业战略”，而非更强干预的“产业政策”。

在大选年，美国制造业部门的“健康”发展议题再一次浮出水面。奥巴马总统在2012年国情咨文中向美国民众表示“我们拥有一个巨大的机遇，在此刻把制造业带回美国”，并承诺针对制造商的特殊税收减免和其他联邦政府支持。在共和党党内初选中，瑞克·桑托勒姆（Rick Santorum）承认美国制造业部门确实存在成本劣势，并提议取消联邦公司税。另外，根据2011年美国制造业联盟（AAM）针对选民的调查，90%的受访者认为“加强制造业”对于美国而言“最重要”或“非常重要”。但是美国制造业部门中流行的观点却与其最近的经济表现不相匹配。

制造业部门成为美国经济复苏中“闪耀的明星”与通常的假设——美国制造业正处于永久萎缩的状态不一致。虽然美国制造部门占GDP比重从1957年的27%一路下滑至2010年的12.8%，但近期它制造了一个令人惊讶的回归。美国2011年经济整体增长率为1.7%，而制造业部门的增长率却高达4.7%。同时，美国制造业部门就业人数在连续12年下降后，在2010年新增10.9万个工作岗位，并在2011年和2012年第一季度又新增了34.5万个就业岗位。

然而，美国信息技术与创新基金会（ITIF）在2012年3月公布的一份报告却持截然相反的观点。首先，虽然宏观层面的制造业实际增加值对实际GDP比值相对稳定，事实上19个制造业子部门中有13个（雇用55%的制造业劳动力）产值低于2000年的水平；其次，美国政府的数据可能显著高估美国制造业的生产率变化，一部分原因在于电脑和电子产业的产出增量高估以及制造业进口的测算方法问题。另外，当数据被重新调整后，美国制造业产出实际上在过去的10年中下降了11个百分点，制造业生产率也只增长32个百分点，而不是公布的72个百分点。

不论认为制造业是在复兴还是在衰退，政府对振兴制造业的适当支持对于国家的长期经济增长、更高的生活标准以及国家安全都是至关重要的。经济战略研究所（Economic Strategy Institute）主席克莱德·普雷斯托维茨倡议美国加入中国、德国和日本的行列，制定一个“产业政策”（industrial policy）来帮助在全球市场上竞争。然而，这存在一个问题：美国的制造商是需要一个产业政策，还是宁愿要一个更温和的制造业战略（manufacturing strategy）？

2010年，麦肯锡全球研究院（MGI）制定了一个基于产业/部门的分析框架，来研究国家竞争力。这个框架是用来协助各国政府为支持全球竞争型产业制定最有效的政策的。根据MGI的研究，公共政策干预程度以“放手不管”为一端，即政府的工作仅限于制定必要市场制度，例如“设定基本规则和指南”以及“构建促成者”（enabler）678879，此所谓“制造业战略”。干预的另一端是政府成为部门中的中央操作者，例如“扭曲竞争市场”，“扮演主要的参与者”，即“产业政策”。

在发表于《商业经济杂志》（Business Economics）4月刊的研究中，我们识别了11个美国制造业战略建议，提议者包括各种商业协会、多利益相关者联盟和政府部门。我们还识别了21个具体制造业政策，包括“改善制造业商业/政府协同的公共政策”等被上述提议推荐的政策。其中占绝对多数（17个）的政策都集中在较低干预的政策种类中，例如“设定基本规则和指南”（13个）和“构建促成者”（4个）。值得注意的是，仅有4个被推荐政策被归为“扭曲竞争市场”一类，且没有政策属于“扮演主要的参与者”一类。我们的结论是，绝大多数的制造业部门和多利益相关者更支持较低干预“制造业战略”，而非高干预的“产业政策”。

因此，我们认为21世纪的制造业发展战略，应通过营造鼓励创新、研究和投资的贸易、税收和管制环境，专注于塑造具有全球竞争力的产业。最近的一些研究已经证实美国的“制造业复兴”即将到来。同时，精心设计的制造业战略能帮助“重建产业公共设施”，并为美国经济的复苏添砖加瓦。

本文原名为“A US manufacturing strategy：Not an industrial policy”。作者Thomas A.Hemphill为管理学教授，Mark J.Perry为经济学教授，均在密歇根大学弗林特分校任教。Mark J.Perry还是美国企业研究所（AEI）的学者，本文于2012年5月1日刊于美国企业研究所网站。