党的十七大强调统筹城乡发展，把解决好“三农”问题始终作为全党工作的重中之重，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这完全符合我国的实际，是我们在全面建设小康社会和实现现代化进程中必须遵循的指导方针。全面建设小康社会最艰巨的任务在农村，为数众多的农民收入不上去，必然制约整个全面建设小康社会的进程。只要我们抓住城乡发展差距大的主要矛盾，抓住农民增收这个矛盾的主要方面，认真贯彻科学发展观，就能保证中国这艘巨轮顺利驶向全面小康社会和现代化的彼岸。

贯彻这一方针，应该关注就业问题。农民就业不充分，农村富余劳动力的转移不顺畅，同农民收入增长缓慢，同农村的贫穷问题密切相关。我国现已进入工业化中期，而农业是一个弱质产业，农民是最大的社会群体，现在农村还约有1亿个富余劳动力，1亿多个进城就业的劳动力处于流动状态，实现根本转移面临很多问题。过去我们考虑“三农”问题，总是偏重于城市而忽视农村，把“三农”问题只限制在农村内部解决。在传统体制下，只讲城市就业，把农民就业排斥在外，直到20世纪80年代末90年代初，在政府部门关于就业问题的视野里，仍然没有农村和农民的位置，或者仍想把农民圈在农村就地转移的范围里。这就使“三农”问题不仅得不到很好解决，反而越积越多，城乡差距进一步拉大。

根据新的科学发展观，“三农”问题应当与城市的发展统一结合起来，形成城乡统筹发展的格局。一要在完善农村经济体制、发挥内在活力的基础上，停止由农村积累资金“以农补工”的做法，转变为“以工补农”，工业反哺农业，加大对农业的投入，保障基本农产品供给，在财政、税收和社会发展等方面向农村倾斜，发挥城市对农村的带动作用。二要通过城市化、工业化和小城镇发展，大力推进农村的富余劳动力向非农产业转移，使农民能够充分就业，加速城乡二元结构的改变。就业是民生之本，只有农民充分就业，农民收入才能增加，为遏制城乡差距扩大并逐步缩小城乡差距提供基本条件。由于我国人口基数大，农村人口占多数，人多地少，农民要充分就业，就必须向非农产业和城镇转移。城乡二元经济结构长期打不破，农业富余劳动力转移不出去，农业劳动生产率就不可能提高，收入必然增长缓慢，农村只能是个潜在的大市场，对整个社会主义市场体系的建设是不利的，全面建设小康社会是不可能的。

我国改革发展的三十年，也是农村富余劳动力转移就业打开局面、逐步推进，并对改革和发展产生巨大推动作用的过程。

改革开放前，实行计划经济，采用“剪刀差”等办法从农村抽取资金，用于工业化和城市建设，而对占80%的农民，实行严格的城乡隔离政策，把农民关在城门之外，大批农村富余劳动力滞留在农村的狭窄土地上，进行低效劳动。同时，农村内部影响农民积极性的体制和不适当地强调“以粮为纲”，生产结构单一，因而农村长期处于普遍贫困的状态，到1978年改革开放时，农村的贫困发生率高达33%。

农村改革后，随着家庭联产承包责任制的推行，冲破了人民公社干活大呼隆、窝工混工、吃“大锅饭”的旧体制，农民对土地有了使用权、经营权和收益权，极大地调动了积极性，不仅农业连年大幅度增产，多种经营得到发展，而且农村富余劳动力也得到解放。随着温饱问题的基本解决，废除“统购统销”制度，农民手中有了余粮和一定的资金，农村富余劳动力开始“离土不离乡”到小集镇务工经商，乡镇企业异军突起，为农村劳动力大规模转移迈出了第一步。

随着改革开放深入发展，东部沿海地区和城市经济迅猛发展，率先走上致富之路，不仅很快解决了本地富余劳动力的问题，而且出现劳动力资源短缺的现象，而中西部却存在大量的剩余劳动力。农民为了求生存、求发展，寻找新的就业机会，越来越多的农民勇敢地离开本乡故土，走上了打工的艰苦历程，除在本地本省流动外，还到外省，到东部发达地区，往城市流动，终于形成了波澜壮阔的民工潮。直到现在全国已发展到有1.3亿以上农民外出打工。打工者经过三五年、六七年打工生涯的锻炼，开阔了眼界，增长了才干之后，每年都有一批人回到家乡创业，办起了个体、私营、联营企业，当上厂长、经理或董事长，实现了“从奴隶到将军”的转变。创业者大多在小城镇开店办厂，依靠自己的力量，建设了许多“工业开发小区”、“农民工一条街”，以至于新型的“农民城”，是中西部欠发达地区经济发展新的增长点，加快了农村城镇化的发展进程。

实践证明，大批农村富余劳动力向城市和非农产业转移，是继农村家庭联产承包、乡镇企业异军突起之后中国农民的第三个伟大创造，是不断解放和发展生产力的不可阻挡的时代潮流。它为发达地区和城市建设提供了大量的廉价劳动力，为工业化、城镇化发展作出了巨大贡献。仅以广东省为例，据有关部门估算，2000多万农民工对全省GDP的贡献率超过25%。它缓解了欠发达地区富余劳动力就业的压力，有利于增加农民的收入，是欠发达地区脱贫致富的重要途径，也为欠发达地区的资金积累作出了贡献。它是一所大学校，是提高劳动力素质、培养经营管理人才的摇篮。农民的流动，还使劳动力资源的配置由政府决策为主转变为由市场配置为主的机制，推动了用工制度、工资制度、教育制度、户籍制度等方面的改革，对中国劳动力市场的形成、发育、成长，对走出城乡二元结构、破解城乡二元体制作出了巨大贡献。

在政府怎样对待农民的流动就业上，曾发生过重要的政策争论，一些针对农民外出就业的行政性限制、收费罚款、收容遣送等制度，实际上是否认农民自由流动、自主就业的权力，维持城乡分割的体制。进入21世纪以后，新一届政府以人为本的政策不断推进，对农民进城务工的一些限制、歧视性政策相继被取消，正式宣布农民工是产业工人的重要组成部分，对保护农民工的合法权益，提高农民工的社会地位，为农民工提供公共服务，加强农民工的技术培训，降低农民工进城的门槛等提出了明确的政策要求。对支持乡镇企业、发展非公有制经济也提出了政策措施。农民进城就业和在本地创业的环境得到很大改善。但从总体来看，问题很复杂，阻力和困难依然很大，离中央公平对待农民工的要求还相差甚远。

当前存在的主要问题，一是还没有完全摆脱城乡分割体制的影响，距平等就业、形成城乡统一劳动市场的要求还有相当大的差距；二是农民工的合法权益遭受侵犯的现象还相当突出，特别是工资偏低，拖欠、克扣现象没有根除，正常增长机制尚未形成；三是工作环境恶劣，劳动强度大，经常加班加点，劳动保护条件差，工伤事故时有发生；四是对农民工仍然采取防范式、排斥性的管理方式，轻视对农民工提供公共服务；五是对农民工融入城市社会门槛仍然过高，使他们长期处于不稳定的“候鸟”式的生活状态；六是农民工的素质和技能培训工作有待进一步加强；七是农民工的组织化程度低；八是农民工缺乏表达利益诉求、参与社会管理的权利，等等。

为此，我们要进一步解放思想，推进农民进城就业和市民化的制度创新。

（1）增强城乡统筹的就业观点。国家不能只统计城镇的登记失业率，也要统计农村劳动力的失业、半失业率，千方百计解决好农村富余劳动力的就业问题。解决农村富余劳动力就业问题，需要把农民的积极性调动起来，靠广大农民的聪明才智。农民流动就业、进城就业是农民充分就业的有效途径。扩大就业就要发展经济，鼓励支持创业，扶持各种所有制经济的发展，特别是中小企业的发展。

（2）适当提高农民工工资。由于户籍制度改革滞后，农民工的身份并未改变，在工资待遇、社会保障等方面，同城里人依然有很大差别，他们的工资比城市工人差一大节。当然，提高工资是企业行为，但国家应尽早制定最低工资法。我国各地生产力发展水平差异很大，可由省、自治区自定，报国家平衡后公布执行。关键在于严格执行，否则等于一纸空文。更要健全工会组织，建立工会与企业主的协商机制。

（3）加强农民和农民工的职业技术教育培训工作。这是关系我国战略发展，促进农民充分就业，实现全面小康社会的基础工程。一要普及义务教育，二要发展城乡职业技术教育，当前特别要重视对农民工开展多种形式的培训，提高他们的素质。各级政府要统筹整合本地职业技术培训的资源，发动企业、社会团体和民间社会力量广泛参与，建立起多层次、多渠道的培训体系，加大投入，经费由财政、用人单位和民工分担，或从学员实习试用期间的工资中扣除一部分。

（4）让农民工融入城市社会。我们在政治上承认农民工是产业工人的重要组成部分，在数量上农民工超过工人总数的一半，但在政策和管理体制上仍然没有完全摆脱城乡分割体制的影响。特别是在制定有关政策法规和具体政策配套措施方面，还严重滞后。农民工进城打工已有二十多年的历史，但至今农民工的身份没有改变，受到不公平待遇，他们还不能真正融入城市社会。长此下去，必然导致长期存在的城乡二元结构，转化为城市的二元结构，造成不满情绪的滋生是必然的。而且随着打工者第二代的出现，如果仍把他们视为外来人口，他们是难以接受的。因此，如何正确对待农民工，逐步把他们融入城市社会，是必须认真思考的大问题。户籍制度改革是关键。长期实行的城市户口和农村户口制度，是横在城乡之间的一条鸿沟，是二元结构形成最主要的原因之一。对具有合法固定住所、稳定职业和生活来源的人准予落户，并不会引发大批农民盲目流入城市，而对那些在城市打工多年的成功者是有利的。现在一大批农民工已经成为企业的中层骨干，把他们分期分批融入城市，实现由农民工向市民的转换，有利于农村富余劳动力的转移，有利于城市建设和企业的发展，也可以增强亿万农民工融入城市的预期，这正是我们所希望的。

（5）建立以人为本的服务管理机制。国家政策强调要公平对待农民工，把他们的劳动就业、子女教育、卫生保健、工伤事故、法律服务等列入政府和社区的责任范围，但许多尚未落实。以居住为例，大批进城农民工混居在城乡结合部，造成这些地区危平房较多、违章建筑多，环境脏、乱、差，卫生设施不足，火警隐患不断，社会治安问题多，影响本地人口和农民工的健康，也会引发一些社会矛盾。随着外来人口的增多，这些地方逐步变成城中村。虽说我国目前还没有出现真正意义的“贫民窟”，但“贫民窟”的现象已经出现，应当引起我们的高度关注。如果在外来人口集中的城市和地区，政府能适时地把外来人口的需要列入城市发展规划和各种公共服务规划之内，就不会出现这种尴尬被动的局面。因此，尽量鼓励和支持长期进城务工人员融入城市社会，把他们之中的成功者和条件具备者转变为市民，既有利于工业反哺农业，城市带动农村，防止新的“贫民窟”的形成，又有利于社会稳定，推进和谐社会的建设。