20世纪70年代，赫克罗提出政策议题网络的概念，指出在政策制定过程中，不同集团会从多个层面参与政策议题，以不同方式相互作用，共同影响政策进程，其关系构成松散的网络。在网络中，各议题参与者组成社群，代表实在的或潜在的利益集团，进行政策博弈。政策议题网络实质上是人们围绕同一政策议题互动而形成的社会关系结构，它再现了多元的公共政策生态系统。因为该理论捕捉到了政策参与者身份的广泛性、协作关系的不稳定性、决策资源权力分配的不平等性, 以及利益冲突整合的多态性等特征，所以其对开放的政策体系和决策机制表现出了良好的解释力，在国际上拥有众多的支持者。