大规模的义和拳骚乱发生后，中外各方都在反省这件事的原因和教训，比较一致的看法是，中国与东西方国家相比还有很大差距，并不处在同一发展阶段。要想防止再次发生这样大规模的排外事件，就必须想方设法将中国拉进世界一体化的轨道，必须对中国的政治架构、经济形态，乃至国民的思想意识进行彻底改造，使之与东西方各国大致相同。

基于这种判断和分析，列强在与中国进行善后谈判时，侧重点并不仅仅是通过战争攫取更多的利益，更不希望将中国的再生能力彻底摧毁，反而希望中国承担的赔偿不要太过，否则影响中国经济的适度发展，影响中国的市场开发，对东西方各国来说，可能是得不偿失。列强在谈判中的侧重点，第一位的就是要解除中国的武装，对中国实行武器禁运，不让中国获取世界先进武器，强行将中国改造成一个民主的或准民主的近代国家。1901年4月6日，联军将领向公使团提交了一份正式建议，一是采取步骤铲平天津至大沽沿线的所有炮台、阵地工事；北塘、芦台及塘沽等地也应如此。这其实就是解除京师的防卫，使列强的部队能够随时进入。二是联军自北京、保定撤出后，多国部队仍应永久性地占领黄村、廊坊、杨村、军粮城、塘沽、汉沽、芦台、唐山、滦州、昌黎及山海关等处。实际上是多国部队对中国实行共管，也正是从这个意义上说，清政府确实沦为了洋人的朝廷。这些外国军队在中国待了很长时间，直至几十年后的卢沟桥事变，日本人的所谓华北驻屯军，其实就是根据《辛丑条约》驻扎在北京周边的多国部队的一部分，只是其他西方国家因自身的变化先后撤离，只有日本坚守到底。

至于武器禁运，议和大纲第五款有明确规定，后来的正式协议也重申了各国达成的禁止向中国出口武器的共识，甚至那些能够制造武器弹药的物资也被严格禁止出口。只是向中国出口武器太有利可图了，禁令在后来形同虚设。

东西方各国希望将中国改造成一个热爱和平的国家，希望中国人能够与世界各国和睦相处，不再发生无端的排外事件，所以列强在善后谈判中一直盯住不放的就是惩罚1900年义和团战争期间的所谓肇乱祸首。这成为议和谈判的关键，更为严酷的是，除了在保定的几个清朝官员是由一个国际法庭审判处死外，其余的那些王公大臣都是由列强指名，由清政府自己动手处置。

这些所谓肇乱祸首后来也被严重妖魔化了，而且是双重妖魔化。不仅列强将他们视为邪恶的排外主义者，是凶残粗鲁的野蛮人，清政府也在列强的压力下，宣布这些大臣犯了不可饶恕的罪行。这其实是说不通的。如果从民族主义立场看，这些大臣可能确实排外，只是在联军已与中国军队交战之后，他们只为自己的国家而战。从历史主义的观点说，这并没有什么错。所以，这些所谓肇乱大臣内心是很不服气的。比如毓贤，他在山东的活动我们在前面已有分析，他对义和拳民众有所同情，但他在镇压义和拳时并没有手软，他后来在山西确实杀死了许多无辜的传教士，不过应该注意的一个背景是，那是清政府郑重宣布开战之后，他当然不应该屠杀非武装的传教士，可是在两军对垒、敌强我弱的背景下，弱小者屠杀手无寸铁的平民不仅先例不少，在后来，甚至在当代，也非鲜见。所以当毓贤后来在兰州被处死时，兰州绅民纷纷上书，请朝廷收回成命。

列强的目的是杀一儆百，是要消弭中国人的民族主义情绪，但是这些所谓的肇乱祸首，从中国人的历史观、道德观来看，毕竟都具有忠臣的意思或气质。那么怎样才能使中国心服口服呢？不知是谁的主意，清廷于1901年2月14日宣布，1900年6月20日至8月14日的谕旨并非全部代表清廷最高层，而夹杂有“矫擅妄传”的内容，暗示以端郡王为首的政府是伪政府，这一方面为东南互保寻找到了合法依据，另一方面也为惩处这些肇乱大臣找到了一个非常重要的理由。

自庄亲王、端郡王之下，数百名坚持抵抗的王公大臣被妖魔化为顽固的守旧者、疯狂的排外主义者而被赐死、处死，或流亡，这当然起到了杀一儆百的作用，从此之后，朝野上下再也听不到对外国人、外国制度、外国事务的非议和抵制。

除了改造中国官员的思想意识，列强在善后议和谈判中，更注意对候补官员群体的思想熏染。根据议和大纲和后来正式签署的条约，但凡在1900年发生过排外事件的地区，都不同程度地停止那些地区青年学子参加科举考试的资格若干年，在全国范围内禁止成立任何排外组织，张贴或出版任何排外宣传品。列强试图从思想上彻底改变中国的年轻人，使中国的下一代能够建立起与东西方各国比较一致、比较协调的思想认识，减少至少是舒缓中国与西方之间的文化冲突。这对于后来新式教育大规模推展，科举制度波澜不惊地被废除，其实起到了非常微妙的作用。中国在西方化的道路上迈出最坚实的一步。

中国的武装被解除了，中国的文化被改造了，中国人的思想意识也被深刻影响了，至于中国的经济，也基本上掌握在洋人的手里了。紧接着，清政府必须按照洋人的旨意改造中国的政治架构、政治设置，大幅度推动西方化的程度、力度和深度。

1900年8月20日，还在流亡途中的清政府统治层以光绪帝的名义下诏罪己，对过去一年来所发生的诸多大事进行反省，开始意识到之所以爆发如此大规模的中外冲突，可能与先前中国政府的政策失误有着某些关联。这个罪己诏的认识当然还不是很明晰、很坚定的，但这至少表明，清政府统治层对1898年后的政治逆转有几分怀疑和反省，确实在考虑政策的大转向、大调整，确实准备重新回归1895年开始的维新时代，认同康、梁当年的危机意识，有步骤、有计划地推动中国政治缓慢改革。所以说，清廷的这个罪己诏虽然只是空话连篇，并没有多少实质性内容，但确实为后来的新政准备了恰如其分的舆论准备。

两天后（8月22日），清政府下诏求直言，这就有点重新回到戊戌年政治改革起点的味道了。谕旨承认这一次内讧外侮给中国带来了毁灭性打击，多年来的全力经营几乎毁于一旦。这个空前的大劫难并非毫无征兆，只是朝廷闭目塞听，不及察看而已。惩前毖后，谕旨要求凡有奏事之责者，对于朝廷决策中的失误知无不言，言无不尽，直陈无隐，随时呈递。这个政策在后来也起到很大作用，内外臣工确实就新政改革提出了许多好的建议，其改革的力度、深度、广度甚至在某种程度上远远超过1898年的政治变革，既是1898年政治变革的延续与继承，也是1898年政治变革的逻辑发展和必然结果，是没有康梁的康梁政治革新。

清政府倾向革新的政治姿态很快在列强那里获得了积极回响。10月9日，日本天皇在回复光绪帝的国书中表示，中国政府如果有意早日结束战争，重建和平，就应该明降谕旨，断不举用守旧顽固之人，亟应简选中外重望有为者派为大臣，另立一新政府，实行政治改革。英国政府也于此时前后对清政府做过类似表示。

改变中国的政治构架，实行适度的政治革新，应该是清政府在义和团战争之后的唯一出路，因为只有进行这种改革，东西方各国才会接纳中国，原谅清政府。这一点是当时稍明事理、稍具新思想的官绅们比较普遍的看法。到了1900年冬，善后谈判的基本框架大致确定，中国究竟应该向哪个方向发展这个问题已经刻不容缓地摆在了清廷面前，向回走，归复旧制，不思进取、不思改革，不仅列强不答应，国内舆论也不会同意。中国的唯一出路只有往前走，只有重建信心，锐意改革，所以那时比较有思想见解的督抚、枢臣都在设法影响朝廷，促动朝廷尽快宣誓变法，重回正确轨道。

在这些督抚枢臣等大员中，最活跃的无疑当数那几年横空出世的政治新秀袁世凯。袁世凯在1898年和1900年这两个历史关键时刻的政治选择，可能在今天仍然受到许多人的指责，其实从历史主义的观点看，他的选择不仅政治正确、道德无愧无亏，而且确实表现出了他的政治敏锐、视野开阔、意志坚定和手腕不凡。所以当义和拳事件大体平息后，袁世凯不仅受到列强的青睐，而且其政治地位在督抚疆臣乃至那些枢臣中都有很大提升，成为当时参与主导政治发展的重要人物。

当议和谈判还在进行时，袁世凯一方面以个人的名义向西安行在致电，建议朝廷积极筹备重启改革，以为和议将成，赔款甚巨，此后愈贫愈弱，势难自立，如果继续延续先前几年的政治轨道，因循守旧，蹈常习故，故步自封，墨守成规，那么肯定是没有前途的，当然也不是列强所能答应的。他建议朝廷要求并允许内外臣工各陈富强之策，共谋发展，在回銮之前重建一个开明的维新政府形象，以让列强改变对中国政府的观感，帮助中国回归国际社会。如果清政府继续延续保守排外的政治形象，列强肯定不答应，一旦回銮，必然向中国政府直接施加压力，直接促动中国的政治改革，那样的话，当然有失国体，有失尊严。袁世凯不厌其烦地劝说政治高层，与其将来被列强牵着鼻子进行改革，不如主动改革，重建开明政府形象，使各国耳目一新，不致对中国内政粗暴干涉，无端指责。

另一方面，袁世凯还积极与湖广总督张之洞、两江总督刘坤一等大员联系，表示愿意与两位政治元老一起不断向朝廷施压，三人联衔入告，每月两三次，不断上奏，不厌其烦，不怕朝廷不被感化。同时，袁世凯还运用各方面的关系，请盛宣怀这些政治身份比较特殊的人物向朝廷建议，请朝廷中受两宫信任的枢臣不断吹风，以期全方位影响朝廷，促动朝廷的政治觉醒。

对于袁世凯的认识和做法，张之洞深表赞同。他同样认为，在目前情势下，只有枢臣与疆臣同心合力共同补救，或许能够寻找到拯救中国的办法。这个办法就是尽快重新开始已经中断很久的新政。张之洞指出，即便是碍于康有为等人的政治影响，现在不愿重提新政这个名词，也应该强调化新旧之见，在事实上推动新政的重新启动。

清廷此时大概确实比较忌讳新政、西法这类概念，因为康有为、梁启超在1898年秋天的折腾留给人们的印象太坏了，所以不仅慈禧太后忌讳，就是先前热心于新政变法和西法西学的光绪帝，也实在不愿回首往事，重提变政。

然而，张之洞、袁世凯等中外大臣则认为，变法、新政和西法是中国的出路，这些变革本身并没有错，1898年的变革也没有错，错只错在康有为借变法之名行阴谋之实。所以他们通过各种方式和方法，建议朝廷和两宫坚信、坚守以中法为主，采用西法以弥补中法之不足、浑化中西新旧之见的方针。这一点，绝对不能因为康有为过去和现在一直在说，就不做或不愿做。所以我们后来看到宣布新政的上谕中，有非常突兀的一段话，大批康有为假改革、假变法，不是变法而是乱法，强调清廷现在开始的变法新政，才是真变法、真新政。

袁世凯、张之洞以及刘坤一、盛宣怀等中外大臣的不懈坚持反复劝说，终于使两宫回心转意，终于重新认同了政治变革，重新回到向西方学习的正确轨道上来。两宫开始有意识疏远那些误导他们走向排外道路的王公大臣，特别是在列强和李鸿章、庆亲王、张之洞、刘坤一等人的坚持下，将这些王公大臣予以惩处后，两宫在政治上失去倒退的凭借，失去保守的基础，被袁世凯、张之洞等人赶着向变法、新政的道路上走，也就只好义无反顾了。1900年12月1日，清廷上谕诏内外大臣督抚条呈朝章国政、吏治民生、学校科举、兵政财政的改革事项，限两个月内具奏。这意味着清廷开始考虑重回政治变革的轨道，并开始为即将启动的新政进行实实在在的准备。

12月24日，各国公使反复商量拟定的议和大纲十二条终于交给了清政府，惩处肇乱祸首的原则，中国赔偿的原则，中国必须进行某些改革的原则等，都在这份议和大纲中有明确的表述，清廷特别是慈禧太后、光绪帝心中的石头终于落地，终于可以开始重启政治改革，重新回归国际社会。也就是说，即将到来的政治变革，不仅是中国的内部要求，也有某种程度的外部压力或外部动力。

1901年1月29日，流亡中的清政府出人意料地发布变法诏书，宣称“世有万祀不易之常经，无一成不变之治法”，穷变通久，是一个亘古不变的常理，大抵法积则蔽，法蔽则更，唯归于强国利民而已。上谕表示，过去几年之所以出现这么多的政策失误，沉痛反省，其实就是积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。现在议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐至富强。上谕强调，慈禧太后一直教导说：取外国之长，乃可去中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师。大清王朝实际上的最高领导人依然被供奉为将要到来的政治变革的设计师。

上谕认同了康有为早几年反复强调的危机意识，但对康有为本人却大加痛斥，以为康有为过去所说的什么新法，其实只是乱法，而非变法，康有为等政治叛逆一直在海外攻击皇太后也是非常恶毒和不真实的。上谕指出，皇太后从来就不是一个守旧者，皇太后何尝不许更新，损益科条；朕何尝概行除旧，酌中以御，择善而从。确实，如果从历史主义的观点看，慈禧太后从来不是一个保守主义者，如果没有她的认同、热心和支持，中国在此前的40年间就不可能发生那么大的变化。所以，康有为乃至孙中山等人在海外对慈禧太后的妖魔化，恐怕并不是历史真实，值得重新检讨。

对于将要进行的政治变革，上谕也提出了一些大原则，强调现在重新开始的政治变革，就是要一意振兴，严祛新旧之名，混融中外之迹，服往圣之遗训，即西人富强之始基。中国向西方学习，既不能全盘照搬，也不能裹足不前，食洋不化，要结合中国国情因时因地制宜，特别是要注意中国的思想传统文化背景，注意在革新政治、引进西洋文化的同时，充分吸收中国传统中的精华。不此之务，徒学西洋一言一话一拔一能，而佐以瞻徇情面，肥利身家之积习，舍本源而不学，学其皮毛而又不精，那么怎么能达到强国富民重建辉煌的目的呢？

不管怎么说，清政府1901年1月29日的上谕绝不是流亡途中的政治儿戏或胡闹，而是清廷在国内外政治压力下不得不做出的一个正面的积极的回应。这是一个良好的开端，一切归零，从头开始。中国或许能够以此为契机走出一条新路，攀上一个新台阶，成为国际社会中一个负责任的成熟大国。

清廷1901年1月29日的改革上谕循旧例，依然号召内外臣工满朝文武认真领会上谕中的精神，克服旧习，锐意创新，并结合当时中国所处的国际政治环境，参酌中西政治，就朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政等重大问题发表意见，对于哪些应该改革，应该怎样改革，提出具体方案。上谕希望内外臣工知无不言，言无不尽，各举所知，各抒所见，限两个月内报送上来，以供朝廷参考。

这个上谕开启了20世纪初年中国政治改革的风潮，是大清王朝最高领导人真的认同了危机意识，认同了普世价值，认同中国必须世界化、必须与世界同步发展这一客观而不可更易的大原则。

朝廷中的所谓守旧势力因惩处肇乱祸首差不多被消灭殆尽，现在朝廷又要开始变法，而且这次的调子比过去任何时候都要高，所以即便是先前对政治改革逐渐失去信心的人也重新被唤起巨大热情，投身于这场政治变革。在朝廷一再督促下，朝野上下内外还是很快提出了一些好的建议，并逐渐被朝廷所采纳。

这些建议来自各个方面，不过最先做出反应的是那些原本就具有政治变革思想倾向又有准备的政治新秀。山东巡抚袁世凯是先前敦促朝廷进行政治变革最有力的人，现在朝廷已经决定这样做了，袁世凯当然是发自内心第一个拥护和支持，所以他大概是督抚大员这个层次中最先表态支持朝廷变法号召，最先回应朝廷号召的人，提出了一些比较有价值、有影响、有操作可能的具体建议。

袁世凯的建议于1901年4月15日向朝廷提交，共10条，标题为《遵旨敬抒管见上备甄择折》，10条内容在袁世凯看来都是“言之易行，行之易效”者，即慎号令、教官吏、崇实学、增实科、开民智、重游历、定使例、辨名实、裕度支和修武备。很显然，袁世凯虽然是鼓吹政治改革最力的人，但他的建议中并没有触及政治改革，而是将改革限定在易行、易效的范围，没有像康有为1898年那样大动干戈，大张旗鼓。这可能也是1901年开启的新政改革能够稳步推进初见成效的原因之一。

除袁世凯的回奏外，各省督抚那时在张之洞的发动下，也正准备联衔回奏，只是在反复榷商中耽误了许多时间，后来又因为一些变故，取消各省督抚联衔合奏，改为各省督抚按照上谕的要求，“各举所知，各抒己见”，分别表达。只是张之洞、刘坤一的特殊关系和某些特殊原因，他们两位大员继续联名连上三份奏折，合称为“江楚会奏变法三折”，计4万多字。

“江楚会奏变法三折”的第一折为《变通政治人才为先遵旨筹议折》，上于1901年7月12日，主要就人才培养提出了四点建议：一是设文武学堂，二是改酌文科，三是停罢武科，四是奖励游学。如果熟悉1898年政治改革史或中国近代教育制度史的话，就知道这四点建议一点都不新鲜，都是当年曾经提出且正式讨论，甚至形成过正式决定的事情，只是后来的政治发展突然变化，这些改革没有实行而已。所以，这些方案现在重新提出，当然不难获得政治高层的首肯，不难进入实践层面。

一周后，7月19日，张之洞、刘坤一上了“江楚会奏变法三折”中的第二折，题为《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条》。这个十二条为：崇节俭、破常格、停捐纳、课官重禄、去书吏、去差役、恤刑狱、改选法、筹八旗生计、裁屯卫、裁绿营、简文法。其实就是整顿清代历史几百年所形成的积弊，为重建一良好政治秩序和政治制度做准备。

又过了一周，7月26日，张之洞、刘坤一上了“江楚会奏变法三折”中的第三折，题为《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条》。很显然，第二折是就清除中国传统体制中的积弊而发议，提出十二条解决办法，这个第三折专就中国应该怎样采纳西方制度中的优点提出十一条建议：广派游历、练外国操、广军实、修农政、劝工艺、定矿律路律商律交涉刑律、用银元、行印花税、推行邮政、官收洋药、多译东西各国书等。这十一条中，除极个别的如用银元、官收洋药等不见于1898年政治变革外，其余数条其实都是当年提出并讨论过的事情，而且有一些如广派游历、练外国操、修农政、劝工艺、制定各种专门法律等，也是当年曾经进入过实践领域的事情。只是这些方案、办法，在1898年及其之后的“改革反动期”被一一废除，现在只是重新提起而已。从这个意义上说，江楚会奏变法三折其实就是一个比较中庸、比较实用当然也是比较机会主义的东西，并没有多少政治锋芒和政治刺激，只是要求清廷重启久已中断的政治改革进程，小心推进，碎步前行，只要走着就好，并没有指望一步跨入一个新的时代，开辟一个新纪元。所以这种稳健的政治改革，就比较容易被清廷最高政治层欣赏和接纳。

不过仍然应该指出的是，“江楚会奏变法三折”虽然具有浓厚的中庸调和不偏不倚的色彩，但将中国逐步推向世界一体化的轨道确实是张之洞、刘坤一的真实想法。张之洞在新政诏书发布后，获悉两宫主旨并不是向西方学习，这使他非常不满，他向许多同僚公开表示，既然开始变法而不言西法，即仍是昔日故套空文。他在1901年2月27日致中枢大臣鹿传霖的信中强调，此后中国一线生机，或思自强，或图相安，非多改旧章，多仿西法不可。若不言西法，仍是旧日整顿故套空文，有何益处？不唯贫弱，各国看我中国乃别是一种顽固自打之人，将不以平等与国待我，日日受制受辱，不成为国矣。至少在张之洞的思想深处，清醒地知道中国的强大绝不仅仅在于物质财富的增长，绝不是在世界上称王称霸，而是要有世界一体化的政治理念和世界观，这样才能赢得世界的尊重，才能成为世界大家庭中的平等一员。

三折全部上达天听后，引起慈禧太后、光绪帝的高度重视，特别是随着中国政治环境的不断改善，袁世凯的奏折和张之洞、刘坤一的这个“江楚会奏变法三折”逐步转变成清廷政治改革的行动纲领和施政方针，一个新的时代终于由此正式开启。

1901年9月7日，《辛丑条约》正式签署；17日，联军退出北京；10月2日，清廷特颁懿旨和上谕，责成中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运。惟有变法自强为国家安危之命脉，也即中国民生之转机。要求中外大小臣工同心合力，按照刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条择要举办，认真实行，期于必成。3天后，10月6日，两宫自西安启程回京，新政就在这种背景和政治氛围中拉开了大幕。

我们知道，被中断的1898年政治改革是从教育领域开始的，那年6月11日颁发的新政诏书，其实只是宣布创立京师大学堂，以此作为新知识教育的基地，期望新教育体制逐步建立之后才废除或革新旧的教育体制、选拔体制，即以八股为主要考试内容的科举制度。

改革旧有的科举制度是那时基本的社会共识，因为法久必弊，经过几百年的发展，科举制度已经从一种比较有活力的公平、公开、公正的人才选拔制度走向堕落，科场舞弊层出不穷，而科举考试内容的规范化原本有利于人才选拔标准的客观化，减少主观性，然而这种规范化走到极端，就是学非所用，用非所学。随着近代社会主题的变迁，以儒家经典为主要内容的考试科目显然与社会需求严重脱节，所以几十年来对科举制度尤其是八股取士制度的不满不绝于耳，规范化的八股考试走向极致，也就是衰落的开始。

八股考试类似于现在高考中的标准化作文考试，是高考名师归纳出的怎样应对命题作文的办法，这种办法在最初阶段对考生理解题意确有好处，弄到后来就有教条主义的嫌疑，使原本充满活力与个性的命题作文成为规范化的文字游戏。这就是八股考试在近代中国遭到激烈批评的根本原因。

科举制度需要改革，八股制度可能真的需要废除，只是在没有其他更合理、更科学的考试制度出现之前，以公平、公开、公正为主要诉求的科举考试制度可能还有其合理性和存在的依据，贸然废除这个沿袭几百年的人才选拔制度，显然也是一种不智之举，更是堵塞了一代年轻读书人的出路，半个多世纪后发生的废除高考的悲剧已使我们看得很清楚。所以，清廷主政者尽管看到了科举制度的弊病，但也只能进行修补式的改革，先是以特科的办法招收选拔那些偏才、怪才和奇才，然后再考虑参照西方的现代教育制度重建中国的教育制度、考试制度，只是这个重建乃至最终取代中国旧有的制度可能会经历一个漫长时间，要有一代人至少是若干年的过渡。

清廷的政策设计应该说是可取的、可行的，只是已经获取功名的康有为总觉得这是发起政治改革的突破口，于是他通过各种各样的关系、渠道向清廷最高层、向社会施加影响，期待清廷以一纸诏书一夜之间宣布废除这一历史悠久的教育制度，至于替代方式、废除后的后果，似乎康有为都没有仔细的考虑。

康有为激进的改革方案不仅理所当然地遭到激烈反对，重要的是由这个废八股改科举的政策讨论引发出戊戌年经久不衰的新旧党争，引发官场大地震。后来虽有张之洞、陈宝箴中庸调和的科举新章被清廷接受，但是由于政治变动走向“后改革时代”，这一渐进改革方案其实并没有实行。

现在，新政终于开始了，陈宝箴虽然在1898年出局了，但那个由张之洞参与的渐进改革方案还是被重新提起。所以新政的第一着与1898年政治改革的第一着一样，还是从教育领域做起，还是从怎样克服科举制度的弊病、怎样引进西方新教育、重建中国教育制度入手。

在“江楚会奏变法三折”上报清廷之前，张之洞、刘坤一和两广总督陶模等力主改革的督抚大臣都本能地想起改革步骤，本能地想到改革入手处。

新任两广总督陶模出身于社会下层，自学成才，文宗桐城，素来不喜八股文章，具有强烈的维新变法思想。1896年任新疆巡抚时就向朝廷建议停捐例，汰冗员，破除旗兵积习，禁止士大夫吸食鸦片，设立算学、艺学等教育课程，废武科考试，变练兵操法，选拔勋旧弟子游学各国，培植工艺等。1900年调任两广总督后，主张维新，主张变革。当清廷新政诏书发布后，陶模率先响应，于1901年2月与广东巡抚德寿联衔复奏，请求清廷以变通科举为新政入手处，以为为政之要首在得人，取人之方不外学校科举，他们仔细辨析了古今中外人才选拔制度的利弊得失，建议恢复三代之制，以学校取代科举，责成各地广设学校，在学有成，予以承认，此后不论何项出身，不分旗汉，不得学校教育文凭者，不得授以实官。如此，则所取皆实学，所学皆实用。学校既兴，人才自出，吏治民生，军政财政，渐可得人。其商学、农学、工学、化学、医学等，亦皆听任民间自立，给予适当的政策支持和鼓励，学成各就所学用之。建议朝廷采取稳妥方式，逐渐将科举取士制度废除。

兴学校、废科举的建议几年前就提出来过，只是因为其他原因未及实行，现在陶模和德寿将这一方案重新提出，无疑比较容易获得朝野各界的广泛认同，直隶布政使周馥、四川总督奎俊、湖广总督张之洞，在此前后都有类似的思考。

3月31日，张之洞在与刘坤一电商怎样回应新政诏书时，也明确将“科举改章”作为新政九条最要大事中的一项，并明确设定从这个并不太困难的地方寻求突破。由此，张之洞很自然地想到几年前奉旨拟就的科举改革方案，以为那个方案当年因为政治变动未及实行，现在应该提上日程了。于是他在6月2日与刘坤一联衔致电西安行在转奏朝廷，请酌量变通科举。

在此后与刘坤一联衔会奏的变法三折中，张之洞力主将兴学堂废科举作为第一折，以为此乃中国摆脱贫弱，走向富强、走向世界的关键。折中强调，中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫由于见闻不广，学业不实；志气之弱由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力。保邦治国，没有人是不行的。中国由盛到衰其实就是人才枯竭的结果，而要想由衰转盛，重建辉煌，就只能从人才培养起步。根据这个设想，张之洞、刘坤一参考古今，会通文武，就教育体制改革提出四点建议。

一是设立文武学堂。奏折考察了科举制度的历史演变，承认科举制度在承平之时也确曾为国家选拔出有用之才，只是到了近代，国蹙患深，才乏文敝，如果不能适应历史条件的转移改弦易辙，就很难使国家摆脱困境，注入活力。奏折参照近代西方教育制度和教育精神，拟定一套比较可行的学堂办法，重建中国教育体制和学校序列。

根据张之洞、刘坤一的建议，全国的新式学校教育序列共分三个层次，最低级或者说最基础的层次就是全国州县普遍设立小学校及高等小学校，招收8岁以上的适龄学生，学制7年。这其实就是现在的小学低年级和高年级。

第二个层次是在府这个行政级别上设立中学，招收高等小学校毕业的学生，学制3年。这其实就相当于现在的初级中学和高级中学。

第三个层次是在省城设立高等学校一所，招收各府中学毕业生。省城高等学校应该参酌东西学制分为七项专门：一经学，二史学，三格致学，四政治学，五兵学，六农学，七工学。并另设农、工、商、矿四项专门学校各一所。这些学校的学生学制3年，3年后学成会试，取中者可入仕为官，其成绩格外优异者可保送至京城专设的文武大学堂继续深造。

张之洞、刘坤一的这个学制设计参考了西方近代教育制度，也有近代以来中国新教育的实践经验，许多主张在1898年之前几年不断有人提出，只是那时条件不甚具备，无法进入实践而已。

二是酌改文科。张之洞、刘坤一在奏折中认为，科举一事，为自强求才之首务。时局艰危至此，断不能不酌量变通。改章大旨，总以讲求有用之学，永远不废经书为宗。具体改革方案，大致回到张之洞1898年与陈宝箴奉旨拟就的方案，大略系三场各有去取，以期由粗入精。头场试中国政治、历史，二场试各国政治、地理、武备、农工、算法之类，三场试四书五经经义，经义也就是论说。改章之始，士林必须宽期肄习，至少要有一年的缓冲期，以便学子精心讲求，从容复习，从而考出好成绩真本事。他们建议在新式教育尚未普及的情况下，暂时应以科举考试与学校教育并行，等待新教育逐渐发展，人数渐多，逐年递减科举取士的名额，逐年增加学校教育的录取名额，最终完成从科举向新教育的稳步过渡。

三是建议停罢武科。这个主张在戊戌年被多次提及并讨论，主旨就是废除冷兵器时代的武科考试。

四是奖励游学。建议朝廷逐步放开学生出洋留学的限制，鼓励学生赴东西洋学习近代科学和各种专门知识，尽快制定学成回国人员使用政策。这个建议也是戊戌年教育改革中已经提及并执行过的，只是由于后来的政治变动而中断。

张之洞、刘坤一这些废科举兴学校的建议代表了朝野社会各界的共同心声，因而很容易获得清廷认同，也很容易进入实践。8月29日，清廷接受了张之洞、刘坤一的建议，宣布自次年（1902年）始，改革文科并废止武科。文科乡会试改革参照张之洞等人建议，分三场进行，第一场考中国政治历史论五篇，第二场考各国政治艺学策五道，第三场考四书义两篇及五经义一篇，并明确规定不准使用八股文，亦不再以书法定高下。1903年3月13日，袁世凯、张之洞奏请朝廷递减科举名额，以免影响新教育的发展。1904年1月13日，清廷颁布按10年三科内减尽科举，以回应张之洞及袁世凯的建议。至1905年9月2日，日俄战争的结果促使直隶总督袁世凯、盛京将军赵尔巽、湖广总督张之洞、两江总督周馥、两广总督岑春煊及湖南巡抚端方等奏请立停科举，以便推广学堂，咸趋实学。诏准自1906年丙午科为始，所有乡会试一律停止。各省岁科考试亦即停止。并令学务大臣迅速办法各种教科书，以顶指归而宏造就。责成各省督抚实力统筹，严饬府厅州县赶紧于乡城各处遍设蒙小学堂。盛行千年的科举制度一夜间寿终正寝，且波澜不惊，令人寻味。

与废科举相配套的是兴学校，或者反过来说，废科举制度之所以波澜不惊，主要还是因为新教育的发展且在制度上为读书人提供了基本保障。根据张之洞等人的建议，清廷于1901年9月14日命各省所有书院于省城改设大学堂，各府及直隶州改设中学堂，并多设蒙养学堂。紧接着，清政府又命将八旗等官学改设小学堂、中学堂，恢复过去几年创办而后来中断的中西学堂等。清政府不断重申一定要加快新教育步伐，要求各地不得以任何理由敷衍观望。在制度层面，清政府颁布学堂章程，为新教育提供比较切实的法律保障。

新教育中的最高学府自1898年起就规定为京师大学堂，只是由于后来政治变动，京师大学堂的筹备并没有突破性的进展。至义和团战争，京师大学堂也受到严重破坏，各项筹备举步维艰，实际上陷入停滞状态。新政开始后，清廷于1902年1月10日选派张百熙为京师大学堂管学大臣，令其切实整顿，造就人才。在张百熙主持下，京师大学堂的整顿进展神速，相继聘请吴汝纶为总教习，张鹤龄为副总教习，于式枚为总办，李家驹、赵从蕃为副总办，大学堂的行政效率大为提高，接收了同文馆，创设了译书局，并且很快开设预备科及速成科。1902年12月17日，速成科正式开学，这标志着京师大学堂经过几年折腾终于重新回到正轨。这个速成科分仕学馆和师范馆，顾名思义，师范馆当然是为了培养师资，而仕学馆其实就是后来的干部在职培训。为了配合新政的推行，清政府规定自次年（1903年）会试始，凡授职修撰、编修及改庶吉士与部属中书用者，必须先入京师大学堂分门肄业，取得文凭。这不仅从制度上保证了京师大学堂的生源，而且有助于管理队伍的优化。因义和团战争而遭到严重破坏的京师大学堂又一次获得了发展机会。

新政期间的新教育还有一个重要内容是各种各样技术学校、师范学校的创办，各地差不多都创办了农务工艺各类学堂，还有许多师范学校，如张之洞1902年动议创办三江师范学堂，就是那个时代非常重要的事件。

出洋留学在近代中国已有很久远的历史，只是时断时续，且缺乏制度保障，比如留学归来的使用和待遇等。新政开始后，江南、四川和湖北等地督抚主动在自己职权范围内选派学生出洋留学，清政府也开始考虑怎样鼓励和支持出洋留学，怎样为留学生的权益提供制度保障。1903年10月，清政府根据张之洞的建议，颁布《奖励游学毕业生章程》，详细规定留学生归来后的各种待遇和地位，大约获得外国学士文凭者，可以考虑给予进士出身；得博士学位者，可以给予翰林出身。清政府的这些鼓励政策很快取得了实际效果，留学东西洋特别是到东邻日本留学在这个时期出现了高潮，根据不完全统计，至1907年，留日学生总数就有15000人之多。这些留日学生以法政专业为主，这就为后来中国的政治变动留下了许多机会和可能。

新政期间的另一重要举措是军事改革，这也是举国之共识、没有异议的改革措施，当然也是取得成效的改革。

从历史渊源来说，大清王朝的军事改革始自1894年甲午战争期间，战场上的节节败退使大清国领导人意识到不是中国的武器不如人，而是中国军队的建制、指挥系统，乃至军事动员等方面存在严重问题，于是稍后开始的维新运动便从改变大清国的军事体制入手，裁汰绿营，添练新军，特别是经过特别准许的袁世凯小站练兵，甚至聘请德国军事教练，参照德国军队建制、方法整军经武，应该说还是取得了一定的成效。然而由于1898年秋天的政治风波，这些改革基本中断。至义和团战争爆发，进行军事领域的改革又被再度提起。

军事领域的改革，首先是从废除武科考试入手。废除武科考试的呼声由来已久，早在1895年，荣禄就首先建议废止武科考试，以为这种沿袭几百年的考试制度存在很多流弊，除了大刀长矛冷兵器与坚船利炮的热兵器之间的时代差异外，武科举选拔出来的人才，在思想观念、行为举止、知识构成诸多方面都没有办法适应现代战争。要在现代战争中打得赢，就必须参照西方国家的经验，重构中国的军事体制，训练新式军人，未来新式军人的来源绝不能再是武科考试，而应是各省的武备学堂。

与荣禄具有同样看法的还有在天津最先聘请德国人来华练兵的胡燏棻，以及新疆巡抚陶模等人，他们都在1895年向清廷做了类似建议。只是朝廷中的守旧力量太过强大，武科考试依然继续进行。

到了1901年，张之洞、刘坤一等封疆大吏旧话重提，他们在联衔会奏中的一个重要选项，就是停罢武科。他们的理由，也还是荣禄、胡燏棻、陶模当年的那些理由，即冷兵器根本无法对阵热兵器，这还在其次。严重的是武科考试默写武经，那真是典型的纸上谈兵。即便如此，那些考生也没有几个是自己所知所写，大率皆系为他人代笔。文字尚且如此，何论韬略？所以自有武科考试以来，真正在战场上建立功勋的将官，根本没有武科考试出身的人。武科考试出身的将官，不过是一群恃符豪霸、健讼佐斗、抗官扰民的大小流氓而已，于国家无益，于治理有害。

封疆大吏、明智之士的执著建议终于感动了朝廷，清廷于1901年8月29日发布上谕，宣布废止包括武生童考试在内的全部武科考试。唐中期创制的武举制度，经过长达1200年的发展，终于寿终正寝，走进了历史。

1903年清政府下令组建中央练兵处，统筹全国军队的训练，禁止各省自行训练军队，并制定军官训练制度，制定军官晋升资历、条件和办法，使中国军队的建制、军官训练等大致上与西方国家保持了一致。

中国的军事体制改革迈出了坚实的步伐，其中最明显的是新建陆军的编练。新建陆军起源于袁世凯的小站练兵，这是中国军队特别是陆军真正走向现代的开始。新建陆军在组织构架上完全参照西法，设督练处即新军总部，下设参谋营务处、督操营务处，以及洋务局、粮饷局、军械局、转运局、军医局等机关，具体负责各项事务，专人专责，体现了现代军队的专业化、科学化特征。

袁世凯的新建陆军已经具有近代军队的基本特征，只是人数太少，仅具示范效应，而且其北洋六镇，说到底还具有很浓厚的私人武装的特征，还不是近代国家的武装力量。1905年，清政府下令将北洋六镇改组为新建陆军，在中央设置军咨处和陆军部，负责新建陆军的统领，军队国家化至此终于迈出关键性的一步，新建陆军与旧式军阀私人武装有了很大区别。

按照清政府的规定，新建陆军的兵员似乎要实行义务兵役制，年满20～25岁的适龄青年都必须服正规役3年及预备役两年，这一方面扩大了兵源，改变了兵员构成；另一方面也有助于军队正规化、专业化，有利于军人地位的提升和待遇提高。清政府计划在10年内训练出36镇50万正规军。后因种种原因，至1911年只编练成14镇不到20万人。

随着新建陆军的起步，在甲午海战中全军覆没的海军怎样恢复的问题，又一次提到清政府面前。中国拥有庞大的海岸线，有非常重大的海洋权益需要保护，不可能因为甲午战争中的全军覆没而与海军永远绝缘。其实自甲午战后，重建海军的计划被多次提起，都因各种原因没有贯彻下去。1902年，北洋水师帮统领萨镇冰提出复兴海军的四点建议：一是派海军士官留学日本，二是在江阴设立水师学堂，三是以马尾船厂为基础设置战舰修理基地，四是于烟台及福州设立海军镇守府。中国海军的复建再次提上清政府的政治日程。

1908年，陆军部提调姚锡光提出《筹海军刍议》，建议按照“急就”和“分年”两个步骤重建海军。所谓“急就”就是以现有的南洋、北洋、湖广等舰队共28艘战舰合编为巡洋及巡江舰队，以应付海防、江防的急切需要。所谓“分年”，就是建议在10年或更长时间内整体规划，购置或建造18艘至30艘不同级别不同用途的战舰，建造相应的军港、船坞，设置学堂，训练海军人才。

同一年，直隶总督兼北洋大臣杨士骧责成海军前辈严复起草振兴海军计划，严复在这个计划中提出购置军舰、恢复并整顿水师学堂、重建军港、重建海军体制、加强海军训练等规划。第二年，清政府设立“筹办海军事务处”，正式启动重建海军计划。1910年，这个筹办海军事务处正式更名为海军部，一个有别于新建陆军的专门军种终于筹组成功。

根据《辛丑条约》规定，列强对中国实行武器禁运，一切外国先进的武器弹药，除了走私外，根本无法通过正常途径进口，中国军队面临非常严重的问题，先前进口的一些武器设施逐步老化而无法更新，中国军队不仅无法应付对外战争，即便是对付内部的骚乱，都是有其心而无其力。为了克服这方面的困难，清政府只好采取自力更生的办法，在先前数十年洋务新政的基础上，在汉阳、上海及广州设立三大兵工厂，自己动手解决军事装备的更新换代问题。至1910年，中国人自己管理经营和拥有自主知识产权的军事工业已经能够生产供应全国军队所需的山炮、弹药、连发来复枪及机关枪等。

与先前数次改革一样，清政府这次推动的新政改革，其实也是以经济建设为中心，以恢复经济、振兴经济作为挽救大清王朝意识形态和政治统治的手段，希望通过各方面的改革重建大清王朝的经济体制，巩固大清王朝的政治统治。这是新政的本质，不必怀疑。

实事求是地说，义和团战争结束后，《辛丑条约》规定中国必须向列强支付巨额赔款。这些赔款虽然不至于压垮中国经济，但其巨大压力还是非常明显的。财政上的严重亏空不仅使列强对于获取赔款信心不足，而且对清朝的政治统治构成了严重威胁。这在新政酝酿之初各地督抚的奏折中、朝廷的上谕中，都有流露。

新政开始后，清政府推动的一个重要改革就是振兴商务，奖励实业。而这一点其实如同其他改革一样，都是重回1898年政治改革的老路，当然是回到一条正确的老路上。

为了振兴商务，奖励实业，清政府于1903年9月7日设立商部，以载振为尚书，伍廷芳、陈璧为左右侍郎。

商部成立后恪守本职，倡导商业振兴，鼓励官民商绅创办工商企业，制定出一系列工商业规章和奖励实业的办法，诸如钦定大清商法、商会章程、铁路简明章程、奖励华商公司章程、矿务章程、公司注册章程、试办银行章程等。这些章程允许、鼓励、刺激自由经济充分发展，奖励一切兴办工商企业的行为，鼓励组织商会团体，鼓励商人在条件成熟时走上自治。这些政策不仅使全民经商成为可能，而且有利于经济恢复、振兴，有利于国家财政从根本上好转。在某种程度上可以说，新政时期是中国自由经济发展的黄金时代，自由经济已经在中国经济构成中占有越来越大的比例，以至能够在某种程度上左右和影响中国的政治走向，从而激起政治上的守旧势力设法出台许多政策进行打压，并最终引起自由经济与国有经济的大冲撞、大决战。不过，这都是后话。

新政时期对自由经济的鼓励支持，不仅挽救了因义和团战争和辛丑赔款而接近崩溃的国民经济，更重要的是将中国经济拖到了世界一体化的轨道，中国经济已在很大程度上与世界经济接轨、同步，清政府颁布的《奏定商会简明章程》《商人通例》《公司律》等中都有相应的法律规定，这就为自由经济的正常发展提供了制度保证。国民创办或退出企业已经到了非常自由的状态，与西方成熟的自由经济社会已经毫无差别，原先的经营批准制在新的法律制度保护下开始向登记制、备案制过渡，国有、官办等垄断的领域越来越少，政府越来越倾向于是一个政策的制定者、政策的保护者，充当裁判员的角色，不再下球场与球员一起踢球，既当裁判员，又是运动员，不再与民争利。所有领域，包括新创办的工商、交通和金融，一律向所有资本开放，所有资本均享有同股同权的国民待遇。

随着自由经济的发展，中国人的财产观念也在变化，现代财产所有权的理念逐渐在中国人的思维中占了上风，合法的私有财产神圣不可侵犯，而且逐步由传统时代的以家族、家庭为本位的财产所有权向个人拥有绝对不可侵犯的财产权利过渡。

个人财产神圣不可侵犯观念的确立，为自由经济的发展奠定了一个良好的观念基础和制度基础。经济发展的决定性因素无疑是制度，制度可以束缚社会经济的发展，制度也能促进社会经济突飞猛进，制度就是政治，只要政治上、制度上有办法，经济上就会有办法。这是所有国家的发展经验。良好的制度就是良好的投资环境，就是投资的保障，就是信心。根据一个未经证实的统计，新政期间中国民族资本工业发展速度年均15%，比第一次世界大战期间列强无暇东顾的所谓民族资本黄金岁月还要高些。这表明当时的国内外资本尤其是中国国内的民间资本对政治的信心指数还是比较高的，他们相信在中国的投资一定能够获得比较理想的回报，自由的市场经济制度、法律制度，都为资本的进入、转出及再投资提供了便利，而中国广阔的未经充分开发的国内市场，更是中国商人信心空前的背景。

新政的另外一个重大贡献，在于通过相关改革确立了现代法律体系，改变了两千年中国传统社会得以存在的法律依据，为近代民族国家的创建提供了法律上的支援和制度上的保障。

清王朝和历代王朝一样，其政治制度是三权合一的君主专制。中国自古以来的法律制度、政治架构并不缺少三权分立的意识和制度设计，行政权、司法权和立法权，在中国传统政治体制中各有其地位和意义，三权之间的相互制衡、相互牵制几乎从一开始就存在。只是中国传统政治架构中的三权分立不是西方意义上的绝对化，不是至上的和不可动摇的，而是在皇权主导下的三权分立，行政、立法和司法三权的权力来源和法律凭借，最终都落实到皇帝一人。

三权合一的君主专制当然不利于私人资本的发展，不利于自由经济体制的建立。对这一点在先前数十年就有许多很清醒很明智的认识，至少在19世纪80年代中国经济发展比较好的时候，许多冷静的思想家如马建忠等人就意识到，中国传统法律体制和政治架构虽然有利于行政效率的提升和保障，但是在某种程度上可能是中国进一步发展的阻碍。在19世纪90年代中期开始的维新运动中，康有为曾明确指出旧有的法律已经不能治理变化中的中国社会。过去是强调天不变道亦不变，然而现在的问题是天变了，在强大的西方文化影响下，中国的“天”已经不再是过去的“天”，所以中国的治道也就是法律体制必须随之变化。这种变化不是先前数十年小修小改的枝节改良，而是从根本上、从整体上参照西方，学习西方。即便是文化保守主义者如张之洞，虽然反对全盘接受西方的制度和文化，但也在那时认为中国的法律制度有进一步改善的必要和空间，强调中国应该吸收和引进西方各国行之有效的法律制度，改善和进一步完善中国的法律和制度。只是由于大的格局没有发生变化，新的政治架构没有形成，所以新的法律制度建设也就无从着手。

《辛丑条约》签订后，中国面临巨额战争赔款的压力，西方国家其实也对中国是否有能力偿还这笔巨额款项持有某种程度的怀疑和焦虑，在《辛丑条约》谈判过程中和随后的商约修订谈判中，西方各国刻意诱导中国改善、改变自己的法律制度和政治架构，与世界接轨，与国际同步，鼓励中国尽早采纳在东西各国行之有效的自由经济制度。这样，就能够吸引外国资本在中国投资，就能够改善中国的经济构成和税收状况。

市场经济、自由经济，本来就不是一个国家的内部事务，资本的本质从来就是趋利性的，是没有国界，不分民族的。自由竞争要求司法独立，要求跨越国界，要求国际一致，资本的趋利性不会接受政治、法律的强制束缚，不会像国有资本、官办企业那样从事不计成本、不期待赢利的政治性投资和政治性贷款。所以东西各国在与中国进行的一系列谈判中，认为中国旧有的法律制度已经严重阻碍了国际资本在中国的投资，中国如果不能尽快改善投资环境，修订相应的法律条款，重建与东西各国大体一致的法律制度，中国在经济上可能会受到很大损失。同时，列强不止一次向中国政府暗示，如果中国政府的法律制度能够做出重大调整，如果能够尽快与国际社会与各国法律相一致，那么各国可以考虑放弃在华享有的领事裁判权。

中国人奉行的所谓“中华法系”，或许在过去两千年中发挥过重要作用，但是与已经传入中国的西方法律相比较，与传教士和外国商人、西方外交官熟知的西方法律体制相比较，确实存在许多弊端。在中华法系中，法就是刑，民刑不分，诸法合体，实体法和程序法不是一般的不分，而是紧密地纠葛在一起，凌迟、斩首、刺字、戮尸、缘坐等非人道的酷刑依然想当然地被大清国执行着、实践着，被西方人视为野蛮。这大概就是当时中西法律之间最大的区别。

列强对中国的暗示和表态，自然深深地吸引了清政府的改革兴趣，而中华法系似乎也确实到了不能不改的地步，旧有的法律体制不仅严重影响了中外交涉、中外贸易和中外之间的政治往来，而且严重束缚了中国社会发展和经济进步。张之洞、刘坤一在“江楚会奏变法三折”第三折中，提醒清政府应该高度注意现行法律与东西方各国法律不太兼容的问题，这些法律大致包括矿律、路律、商律、交涉及刑律等。袁世凯也在1902年初建议清政府注意这方面的改革，注意向日本学习，借鉴日本1899年成功修订条约并全面恢复法权的经验，甚至可以考虑借助日本法律专家，修订或改造中国法律中与现实不太合的内容。

封疆大吏的建议、列强的暗示，吸引了清廷的注意，清政府遂于1902年5月13日责成刑部右侍郎沈家本及四品京堂候补伍廷芳，将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。朝廷的这个判断本身就已承认中国传统法律中有与国际规则脱轨的内容，不合国际规则。所谓参酌各国法律，其实就是要将中国现行法律根本改造，使之与国际接轨，与世界同步，通行中外。

沈家本与伍廷芳，一中一西，是当时中国最有名也最有成绩的法学专家。沈家本出生于律学世家，他的父亲长时期任职刑部，是受人尊重的法律权威。沈家本早年孜孜不倦于科举考试，同时也在其父影响下钻研法律问题，精通中国古典法律，著有《历代刑法考》等专门著作，是中国传统律学向现代法学转变的关键人物，当然也是中国法律现代化的重要先驱者之一。

伍廷芳的出身与沈家本大相径庭，他祖籍广东新会，生于新加坡，后留学英国攻读法学，获大律师资格，为近代中国第一个法学博士，也是香港立法局第一位华人议员，后被李鸿章招揽幕中。伍廷芳对东西方各国制度有高度认识，对东西各国法律条文乃至其立法背景都格外熟悉。自19世纪80年代起，他先后追随李鸿章参与中法谈判、中日谈判，1896年被清政府任命为驻美国、西班牙和秘鲁三国公使。伍廷芳是当时中国非常少有的法律人才，命其协助沈家本，此次修订的价值取向不言而喻。

对清廷而言，修订法律或许只是一个权宜之计，只是对列强的应付，只期使中国法律更好地与西方接轨，不至于直接冲突，屡屡吃亏。然而沈家本、伍廷芳等人对大清王朝现行法律条文进行全面清理之后，发现问题相当复杂，深切认识到所谓独树一帜的中华法系确实到了非改不可的程度了。而这种改革，不可能是一种在原有基础上的小修小补，而必须通过对原有法律的清理，参照东西各国现行法律条文，另起炉灶，重建中国现代法律体制。

经过几年精心准备，沈家本等人主持的新政重要机构“修订法律馆”于1904年5月15日正式开张，这个机构在袁世凯等督抚的大力支持下，高薪聘请日本法律专家参与中国新法律条文的制定。在日本专家的帮助下，修订法律馆在短短几年时间里，对大清帝国现行法律进行了全面清理，对未来可能需要的法律法案进行了系统规划，尽最大可能翻译和研究东西方各国法律，酌定名词，考辨文义，大规模大幅度对中国法律中与东西各国法律相抵触、不适应的进行删减、修改，其中主要参照了日本的法律。

中国当时之所以愿意参照日本的法律体系重构自己的法律架构，一方面因为中国和日本“同文同种”，文字上比较容易沟通，另一方面毫无疑问是中国此时发自内心佩服日本这个民族先走了一步。日本通过脱亚入欧，已经在远东建立了一个名副其实的西方国家，在法律制度这个层面上，日本人已经将许多西方各国行之有效的法律条款译成日文，通过“日化”重建了日本的法律制度。中国此时通过日本这个媒介，自然可以收到事半功倍的效果。

经过几年时间的努力，大致建立起来了一个现代法律体系和司法制度，一些重要的、必备的法律法规在那几年匆匆完成。这些新制定的法律法规为新政和此后的市场经济、自由经济和现代社会的运转提供了法律依据和制度支撑，比如《奖励公司章程》《商标注册试办章程》《商人通例》《公司法》《破产律》《各级审判厅试办章程》《法官考试细则》《集会结社律》等，都是当时迫切需要的法律法规，也在后来的政治实践和社会运作中发挥了非常好的作用。

不过，对晚清10年乃至后来数十年中国政治法律制度发生重大影响和启示的，可能还是沈家本等人参照东西各国法律制定的几部根本大法，比如《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》等，这几部根本大法分别在程序法和实体法领域为后来的法律现代化奠定了良好基础。《大清新刑律》抛弃传统诸法合体的旧制，规范为一部单纯的刑法典，废除中国传统法律中的旧名词旧概念，如笞杖徒流死等五刑终于被规范为死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘留和罚金，附加刑有剥夺公权和没收；确定了死刑的唯一原则，彻底废除了旧律中繁杂的死罪名目。此外，还有在西方各国习以为常的禁止刑讯、实行陪审和律师制度、改良监狱等，也都在那个时候逐步进入中国的法律体系。凡此，均使大清国的法律制度大踏步前进，大致能够满足中国与世界各国的交往需求，像清廷最初所要求的那样，与东西各国正常交流而无滞碍。

清末新政的法律体制改革，虽然还有很多不尽如人意的地方，虽然许多新法典并没有得到完善，且大部分没有得到执行，但这场改革本身确实是中国法制史上前所未有的革命，是趾高气扬的中华法系第一次低下头来吸收东西各国法律优长，为此后中国法律规定了大致不变的路线图。即便大清国后来成为历史陈迹，大清王朝新政时期制定的法律制度依然被标榜为“民主共和”的中华民国所继承。这出乎所有人的预料，同时也表明新政时期制定的法律法规实际上埋葬了自秦汉以来传承了两千年之久的中国固有法律体系，参照近代中国社会的实际变动和发展，全面引进了西方法律的大框架、大格局，因而这样的法律体系不再反映中国的过去，而是反映了对未来新社会、新制度的很殷切的期待，并为新社会制度的发生准备了种子。

清政府1901年启动的新政，应该是真诚的，因为当时所面临的困难局面是真实存在的，不改革就是等死。所以新政改革就是要为大清王朝寻找一条出路，因此这次改革并不存在虚伪和欺骗。不过也必须看到，近代以来几乎每一次改革，其直接动因都是外部危机，一旦这个外部危机得以化解或消解，改革的动力就丧失，至少是减弱，因此近代中国每一次改革都无法按照既定目标持续下去，总是给人一种浅尝辄止的印象。

在新政起步初期，清廷规划的改革应该说是全方位的，既有经济体制、军事体制、法律体制、教育体制方面的改革，也有行政体制乃至政治体制方面的改革，改革的底线当然是改进、改善、加强和巩固大清王朝的政治统治，更准确地说是满洲贵族统治集团的领导地位不动摇，满洲贵族的利益获得保障。在清廷的最初规划中，改革只要能够做到这一点，就不存在禁区，不存在不能触及的领域。所以，当新政诏书发布不久，不待各省督抚大员表态，清廷就于1901年4月21日下发一道令各省督抚甚至那些比较开明的东南各省督抚感到震惊的一个决定，就是下令成立以庆亲王奕劻为首的“督办政务处”，作为筹办、规划和推行新政的专门机构，任命李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、鹿传霖等为督办政务大臣，命刘坤一、张之洞遥为参与，稍后又增补了袁世凯为参与政务大臣。

如果我们熟悉1898年时的中国历史，我们一定不难发现，这个“督办政务处”与康有为当年建议在内廷设立专门的议政机构有同工异曲之妙，只是那一次没有结果，而这一次真的设立起来了。按照上谕的规范，督办政务处的功能为议政，负责处理各地官员关于“变通政治，力图自强”的各种建议，务在体察时势，抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力。从这个意义上说，督办政务处就是新政的总参谋部、智囊团，是各种新政信息的“统汇之区”、分析机构，各位督办政务大臣就是要对一切因革事宜和衷商榷，悉心详议，并负责起草新政各项改革措施和改革方案，次第奏闻，然后由朝廷决定是否采纳，怎样进行。从这些规范看，新政从一开始就没有设置什么禁区。

朝廷没有对政治改革设置禁区，当然并不意味着可以随意变更政治制度，政治改革的底线是不能动摇满洲贵族的政治统治，这在当时是不需随时提醒的政治纪律，在规范的官场中不会有谁不懂规矩。所以我们不能说清廷没有进行政治改革，只是清廷的政治改革在它自己看来可能已经走得很远，但在反对者看来，在后人看来，其实可能还不叫政治改革，充其量只是“行政体制改革”而已。

行政体制改革在清朝中晚期历史中一直在进行，19世纪60年代设置总理各国事务衙门就是这种改革最典型的反映。到了义和团战争爆发，却被列强视为没有效率的官僚衙门，各国公使对总理各国事务衙门在1900年的表现非常不满，在随后的政治谈判中多次建议清廷遵循国际惯例，废除这个颇具中国特色的不伦不类机构，改设外务部，置六部之首，主管外交事务。1901年7月24日，清政府终于接受这个建议，下令撤销存在40年的总理各国事务衙门，于传统的六部之外，设置外务部，大清王朝的行政改革至此拉开了序幕，然后多米诺骨牌效应发生，在中国已有差不多千年历史的六部行政架构很快就变得不成样子，在某种程度上实现了康有为在1898年所提出的行政改革要求。裁冗署，裁冗员，创设新机构，成为1901年之后的大趋势。

1902年2月24日，清政府下令裁撤河东河道总督，其事务改归河南巡抚兼办。3月6日，下令将詹事府归并翰林院，并裁撤通政使司。1903年9月7日，下令设立商部，以载振为尚书，伍廷芳、陈璧为左右侍郎。1904年12月12日，清政府下令裁撤湖北、云南巡抚两缺，由云贵总督、湖广总督兼管。1905年9月4日，下令裁撤奉天府尹，改由巡抚兼管。10月8日，清廷下令设巡警部，以署兵部左侍郎徐世昌为尚书。12月6日，下令设立学部，以荣庆为尚书，熙瑛、严修为侍郎，并将国子监归并学部。凡此旧机构的裁撤，大都是在1898年提起而没有办到的，而新机构的设置则将原先的六部行政架构基本废除，使中国的行政体制与东西各国大体一致。

除了中央行政进行大刀阔斧的改革外，清政府还对地方行政进行了大幅度的改革和试验，其政治目标是促成地方逐步走向自治。

新政在行政体制方面的改革是有意义的，只是行政体制改革无论如何不能代替政治体制改革，而且随着国内外形势的不断好转，清政府的改革动力逐步消解。至1904年，中国究竟应该怎样继续进行改革。中国的改革目标究竟是什么，实际上又引起清廷的困惑。向前走无疑要进行政治体制方面的根本变动，清廷和整个满洲贵族阶层准备好了吗，这都是疑问。