对于人类认知能力和决策过程的关注，始于启蒙运动对人的理性能力的重新发掘。霍布斯在《利维坦》一书中，以人的理性能力和计算为基础，开创了政治学中方法论个人主义的先河，将政治秩序和政治理论奠基于个人的推理过程之中。1670774文森特·奥斯特罗姆（1999a）继承了霍布斯的方法论个人主义和政治推理的传统，并将它与另一种传统（联邦党人传统）进行对比，以个人既能学习也会犯错误的假设为基础，构思另一种基于自治和立宪选择的政治秩序的可能性。

经济学则在亚当·斯密的《国富论》和《道德情操论》的开创性贡献之下，论证了以个人追求自利的假设为基础，可以实现公共的善。追求个人的私利不再被认为是可耻的事情，只要有“看不见的手”这一范式，就可以实现“化私为公”。于是理性人的假设和最大化的假设，成为经济学中有关个人的基本假设。奥利学派代表人物米塞斯更是发展到极端，直接将经济学称为人类行动科学（米塞斯，2010）。

与经济学和政治学的研究相比，公共行政学和公共管理学对于人类认识能力和决策过程的关注明显不够，基本上没有形成有关人的明确和具体的假设。这种缺乏直接限制了该学科向科学程度的发展，虽然行政学的鼻祖伍德洛·威尔逊（Wilson，1887）在倡导行政学科建立之时十分重视建立一个关于行政的科学。当然，也有例外，西蒙（Simon，1997）的组织决策理论是建立在有限理性的假设基础之上，文森特·奥斯特罗姆（Ostrom，1973）的民主制行政理论的建立在人的模式的假设基础之上。

此后，公共行政学和公共管理学的研究似乎不再探讨有关人类行为的假设问题：或者是因为不认同方法论个人主义传统，认为没有必要探讨人类行为的假设；或者是有意回避；或者是觉得没有必要探讨。虽然各种新的理论不断地被提出，如新公共行政理论（弗雷德里克森，2003）、新公共管理理论（Hood，1991）、新公共服务理论（登哈特，2004）、治理理论（Rhodes，1996；1997），但是这种人类行为基本假设的缺失使得公共治理理论缺乏根基。

公共行政学和公共管理学要建立自己的学术话语和学术体系，形成学术认同和学术身份，必须回答其理论所依据的人类行为假设，尤其是有关人类认知、偏好和决策的假设，从而使得自身建立在坚实的规范基础之上。本书试图弥补这一缺陷，将人类行为理论的基本假设与公共治理联系在一起，探讨不同的人类行为假设对于公共治理范式选择产生的影响、各种公共治理理论所隐含的人类行为基本假设，并进而讨论复杂性对于人类公共治理能力的持续挑战，以及建构适合复杂性及人类行为假设的公共治理体系的可能性。在本书中，公共治理是一个中性概念，它主要是指公共领域的治理活动，即人类探寻公共事务的治理之道和公共问题的解决之道，这意味着只要存在不同的解决公共问题和治理公共事务的逻辑和方法，就会存在不同的治理模式。1670775