从1990年代开始，国家希望通过草场承包的方式避免草原共有地悲剧的结果。但是草原承包并没有带来预期的效果，因为承包打破了草原的整体性，破坏了草原牧区的地方规范，加剧了草原利用的冲突。从2000年以后，国家积极地介入到草原生态保护中，试图通过补贴和干预牧民的微观生产行为来保护草原生态环境。草原环境保护政策制定和实施的权力集中于中央政府。但是违规行为普遍存在，大部分地区的生态环境并没有得到改善。国家干预的失败在于国家决策的简单化和决策过程的“再集中”。

从1990年代开始，北方草原面临着日益巨大的生态压力，据中国农业科学院规划所的研究，90年代初，北方草原退化面积约为51%，到90年代末，北方草原的退化面积发展到约62%。此外，监测结果还表明：自1980年代以来，北方主要草原区的产草量平均下降了17.6%，产草量下降的幅度介于10%～40%之间（李聪，2003）。据内蒙古环境保护局公布的数据，2006年，50%的内蒙古草原处于退化中（内蒙古环境保护局，2007）。草原退化最引人注意的结果是沙漠的扩大和沙尘暴的产生。随着沙尘暴对城市环境产生了越来越大的影响，以及中央政府对环境的关注，保护草原生态环境对决策者和政策执行者都形成了巨大压力，并进而形成了占统治地位的话语1703629。沙漠化被认为主要是由于人类对草原不适当利用所导致的，减少沙漠化的影响、恢复草原的生态环境需要改变现行的畜牧业生产方式。1703630

从1980年代开始，牧区的人民公社解体，牲畜被承包到户。为了遏制牧民对公共牧场的滥用，北方草原普遍开始在1990年代实施草场承包，希望通过牧民家庭保护自己的牧场，从而达到保护草原的目的。尽管草场承包与草原退化的关系现在还不很清楚，1703631但是承包仍然被作为重要的草原管理政策被推行。比如内蒙古自治区政府不断推动进一步落实草原承包政策，并支持牧民围封自己的草场。青藏高原的草原开始向牧民承包，一些地方也建起了网围栏。

草原承包并没有有效地阻止草原退化，政府开始直接介入草原的保护，特别是中央政府希望通过法律、政策和资金支持来扭转环境恶化的趋势。为了强化环境保护，中央政府建立了垂直管理的生态管理机构，如林业的管护系统被大大加强，垂直的草原监管机构被普遍建立。这些机构得到了人员、设备和资金的支持。我们看到，北方草原的生态环境越来越依赖自上而下的监督管理机制，我称之为“环境保护中的再集中”。

有两个理由支持了环境保护中的再集中机制：第一，环境保护被认为与地方经济发展和农民目前的利益相冲突，因此地方政府和农民对环境保护是消极的，为了环境政策的落实，国家必须直接介入环境保护，并作为行动的主动者；第二，环境保护的收益被认为是外部化的，因此要平衡当地人的利益，那些外部的受益者就应该给当地人相应的补偿，而这些补偿需要通过中央政府二次分配完成。

再集中并没有能够扭转草原退化的趋势，1703632严格的监管、沉重的罚款和补贴并没有能够帮助当地居民严格按照政府的规划进行放牧，违规的行为普遍发生。更重要的是，从上而下制定的政策并没有得到当地居民的认同。

本文希望通过综合过去四年在内蒙北方草原的调查，1703633分析承包和再集中的政策为什么没有发挥预期的作用，基于这些分析，探讨在环境保护的话语下，国家与牧民应建立什么样的关系。第一部分分析草场承包所产生的影响；第二部分分析草原环境政策所产生的影响；第三部分作出一些简单的结论。