本文是对村民与政府协商解决草原退化问题的一个行动研究的分析。在这个研究中，我们对草原保护政策中所存在的问题进行了分析，认为“一刀切”的草原政策和村民被排除在政策的制定和实施之外是导致草原退化的重要原因，也是草原恢复保护政策难以实现其预期目标的原因。我们认为村民参与的协商和规划是解决这个问题的有效途径。通过实验，我们发现建立稳定的协商关系需要制度和政策的保障，草原环境保护政策应以鼓励村民参与和发挥村民集体行动的能力为核心。

中国北方草原一直以来发挥着重要的生态屏障功能，但是从1980年代以后，草原生态环境就处于不断恶化的状态中。据内蒙古环境保护局公布的数据，2006年，内蒙古50%的草原处于退化中。1703705草原退化的原因多被归结为超载过牧，如国家环境保护部在2007年环境状况公报中指出：“重点天然草原牲畜超载率为33%，较上年下降1个百分点。内蒙古自治区、青海省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、四川省、西藏自治区六大牧区的牲畜超载率分别为20%、38%、38%、39%、39%、40%。全国266个牧区、半农半牧区县（旗）中，牲畜超载率大于20%的有178个县（旗）。”1703706

由于超载过牧被认为是草原退化最重要的原因，所以政府实施了以控制牲畜放牧为主要手段的草原环境保护政策。这些政策的总体思路是希望通过减少牲畜数量和限制牲畜放牧来恢复草原。

草原生态保护政策在实施中遇到了来自两个方面的困难：首先，简单的“一刀切”政策无法适应草原环境的多样性；其次，自上而下的决策过程经常受到来自基层的抵制，抵制不仅包括村民的违规，也包括地方机构将环境政策变为扩大利益的工具。1703707

我们的研究发现，由于现在的草原生态保护政策造成了村民收入的减少，而草原、林业等生态监管人员“以罚代管”，加剧了村民与生态监管部门之间的冲突，再加上自然资源的不合理利用和村民的违规放牧，这些因素共同导致了草原生态环境的进一步恶化。这些问题产生的根本原因是环境政策的制定和执行过程中缺少村民和基层部门的合作。1703708

从2006年开始，我们在克什克腾旗的皮房村民组实验村民参与协商的草原管理规划，希望通过降低决策层来克服草原生态环境保护中简单化的“一刀切”的问题，制定符合当地实际情况的资源利用规划；通过村民与相关部门的协商，缓解村民与生态监管部门的矛盾，激发村民参与环境保护和生态恢复的积极性。

到现在这项实验已经进行了两年，我们对实验区进行了调查以验证实验效果，梳理实验中的理论和实践问题。本文分成四个部分：第一部分介绍实验区的背景；第二部分介绍实验的措施和效果；第三部分梳理实验中所提出的理论问题；第四部分将讨论本项实验的政策意义。