在葡萄牙实施行政管理时期，公共政策网络中构成政策社群的行政管理机构是外界给定于澳门的。这些带有殖民主义和威权主义性质的制度化机构，在理论上应将促使澳门的民间社会须认同这些机构在政治和行政上的权威。然而，澳门社会的现实情况是，中葡两大族群分别在经济和公权力领域上处于支配地位，加上政治行政体制的特征以及政策偏好等因素，使公共政策制定主体各自掌握独特的资源优势，包括决策资源、地缘资源、财政资助资源、经济资源、专业资源和体制内外的社会政治动员资源等。由于各主体之间所掌握的资源优势近乎垄断，因此彼此之间的互动，以相互认同为核心的价值观。但是，民间社会中的华人社群，从无认同行政当局的政治权威，仅认同其行政权威。20世纪中叶的澳门华人结社运动的结果，使得华人社群更认同中央政府的政治权威。民间社会精英在经济和专业领域等资源的掌握，使得他们可以除了经利益集聚而组成的社团而可被行政当局主动吸纳进入政策社群的机构之外，也可通过媒体，在政策社群以外表达公共政策所牵涉的利益。随着政治行政体制的有限度开放，以及精英咨询和代议民主的政治参与管道的确立，民间社会精英参与议题网络的路径选择也有所增多。通过选举参与进入立法机关和市政机构，本身也是对这些机构功能的一种认同，进而引申至对行政当局行政权威的认同，并于回归后扩展至认同其政治权威的层面上。由于行政当局所得到的认同呈严重缺陷，因此有必要以决策资源和财政资助资源为诱因，既要认同民间社会精英对其群体的资源优势的操控作用，又要认同中国政府的政治权威，来确保实现有序统治和社会稳定。同样地，行政当局或政府也透过持有媒体、向媒体提供讯息，以及在立法机关和市政机构委任议员，作为参与议题网络的途径。在回归以后，原来行政当局的严重认同缺陷不复存在，特区政府对不同群体和利益团体的资源优势的认同无需一如既往地刻意强调。在公共政策的制定过程中，行政当局未必只依循单一的政策社群类型制定政策；政策网络的参与者同样也未必运用单一的方式与其他的参与者互动，尤其是在重大的公共政策制定过程上，更多地交互运用政策社群和议题网络的特点和互动方式，使决策能取得不同利益的平衡，从而在社会上能取得最大可能的认受性。与此同时，社会发展、行政现代化、居民个人公民意识的增强，以至科技进步，使居民有更多的机会参与公共政策网络中的议题网络。在正式的层次上，可透过行使请愿权、行政当局接待公众机制、选举参与，以至由政府举办的公开咨询活动等。在非正式的层次上，可透过媒体以至社会运动进行。然而，在无须再通过社团而实现利益表达的同时，以社团作为利益集聚的媒介，使利益表达在政策社群内发挥实质的影响力，这对澳门公共政策网络的运作而言仍然是最有效的方法，主要是因为社团能与政策社群其他成员接触的机会远比社会个人要多。在澳门治理的实践过程中，公共政策制定主体之间非正式的协调活动，往往比正式的互动行为更有效促使共识的形成以至公共政策的决策、执行和反馈，甚至是长期以来澳门治理得以有效开展的重要因素。非正式活动的本身又可溯源自各公共政策主体之间几乎垄断各种资源优势的现实，以及围绕着“相互认同”的核心价值观而建立起来的显性合作关系。虽然这种情况能限制资源重叠的空间，有利于彼此之间各司其职，却导致竞争不足，且制度化的正式框架和机构往往成为公共政策制定主体将预先经由非正式活动取得共识，以形式主义程序来使之合法化的场所。非正式活动的最大缺点，在于外界无从知晓公共政策制定主体之间在政策议题上取得共识的过程，以至彼此之间在过程中的交换条件，成为改善和民主化澳门治理的一大障碍。