我们从国家与民间商会的利益关系治理开始讨论民间商会的治理结构。在讨论中国的社会团体与国家之间的关系时，几乎所有的研究都注意到国家对社会团体实行严格控制这一事实，即不仅社会团体的结构和制度必须根据国家的要求来构建，而且它们的活动更是只能在国家的严格控制下来开展。国家的这种控制通过“双重管理体制”来实施。所谓“双重管理体制”，是指由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会团体的监督管理职能。就是说，各级民政系统是社会团体的登记管理机关，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。与此同时，由与社会团体业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为社会团体的业务主管单位行使监督管理职能。这样，在每一个行政层级上，都有两个分别对社会团体负责的监督管理部门，一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。在这种体制下，社会团体的登记注册被设置了双重门槛。在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的社会团体要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样，双重管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的社会团体获得合法身份设置了障碍。国家之所以设置这样一种管理体制，其主要意图是规避社会团体的存在和发展可能带来的政治风险。由于这种体制下获得合法身份的门槛太高，越来越多的社会团体转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。因此目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的各类社会团体的数量，大大超过合法登记的社会团体。大量涌现的社会团体纷纷绕开现行法规的做法，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的社会团体起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为。同时，在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道，部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。因此，社会团体研究者通常认为，在双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境，在总体上不利于社会团体的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制社会团体合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的社会团体被拒在合法登记的门槛之外，另一方面社会团体一旦获准登记成为合法则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。

尽管这种双重管理体制是关于社会团体的各种研究有目共睹的，但如何看待和分析在这种双重管理体制下的国家—社会关系，这些研究之间却产生了严重的分歧。大部分研究急迫地为这种国家—社会关系定性，而对这种关系下的具体作用机制和条件并不关心。诸如公民社会（自由主义）、法团主义、第三部门之类的讨论就属于此类研究。这类研究基本上都是心中已有一套社会关系体系模式作为蓝本，然后以此为镜去观察和断定中国的国家—社会关系。在这类研究中，研究者对现实的中国国家—社会关系是否和多大程度上符合源于西方的经验的国家—社会关系制度模式的描述和论证十分慷慨，而对既有约束下国家和社会团体的行动策略的讨论却极为吝啬。如前所述，一些研究强调影响社会团体的外部合法性，但对这些外部合法性影响社会团体的具体方式及其结果并没有详细讨论。另外的研究则详细讨论了国家“分类控制”社会团体的策略以及因此带来的“行政吸纳社会”的后果，但他们的研究缺乏对国家控制下社会团体的策略性行动的讨论，社会团体的能动性和应对策略在这种视野中似乎销声匿迹了。这不能不说是一个遗憾，因为现实中根本不存在完全处于控制之下的社会，构成社会的行动者在“系统”强加给他们的限制中总是拥有一定的行动自由余地，并以策略的方式来处理自己和其他相关行动者的相互关系372773。因此我们认为，要想对民间商会治理中国家与社会团体的关系有更真切和更完整的理解，就必须对国家与社会团体的各自的行动策略及其结构性后果进行研究。

在这个研究中，笔者将根据国家与社会团体的目的和相互之间的利益关联结构来分析双方的行动策略及其结构性后果。大致说来，在中国国家与社会团体的关系中，国家控制社会团体的目的主要在于建立一种有利于国家的支配关系，这又包括两个方面，一是维护国家的统治权威，二是能够为国家所用，即使国家能够动员社会团体的各种资源。而社会团体一定程度上依靠国家的主要目的，是要从国家那里获得组织化的维护和表达某种集团意愿利益的合法性。因此，国家和社会团体的这些目的都必须获得对方的一定程度的支持和合作才能实现。也就是说，国家必须依赖社会团体的一定程度的支持和合作才能建立起国家对社会团体的支配关系，而社会团体的合法性在既有的政治体制中必须依赖国家的承认才能获得。这样就在二者之间形成一种利益依赖结构：国家需要社会团体的遵从，而社会团体需要国家的承认。这就是国家和社会团体之间进行合作的基础。这种利益依赖结构是一种韦伯意义上的支配关系，即一个命令得到服从的可能性。这种服从的动机由最单纯的习惯性服从到最理性的利益计算，但始终包含最起码的自愿服从的成分，这是支配关系的最根本的特征372774。

概括地说，这个支配关系，包括控制与遵从两个层面。国家采取“双重管理体制”的策略来控制社会团体：由民政部门所实施的登记管理是一种结果控制，而由业务主管部门所实施的监管是一种过程控制。在社会团体方面，面对这两种不同的国家控制方式和策略，社会团体形成了两种不同的应对策略——采取形式遵从策略来应对国家的结果控制，而采取有选择的遵从策略来应对国家的过程控制。所谓有选择的遵从，这里指社会团体在应对国家控制的过程中会根据国家（业务主管部门）活动与自己利益的实质关联情况以及国家控制的程度，来决定自己在响应国家行为时是实质性遵从还是仪式性遵从。如果国家（业务主管部门）活动与自己利益有实质关联或者国家控制的程度较高，社会团体会采取实质性遵从；但如果国家（业务主管部门）活动与自己利益没有实质关联或者国家控制的程度较低，社会团体就会采取仪式性遵从。在这里，所谓实质性遵从是指社会团体真正按照国家的要求去行为。而仪式性遵从指在国家活动与自己的利益关联不大或没有或者迫于国家压力但压力不太大或不具体时，社会团体可以采取一些无须真正和大投入的行为来表示遵从，例如挂标语、象征性地召开响应性座谈会、在有关媒体上发表关于响应行为的报道等。于是在社会团体与国家的两个控制机构之间形成了一种一对二的关系（如图1）。

图1 国家—民间商会的关系

下面我以杭州市民间商会的监管为例来详细讨论这两种不同的治理关系和行动策略。在具体讨论杭州市民间商会的社会治理时，行业商会和异地商会两种不同的民间商会与国家的关系会有所不同。这两种不同的民间商会有相同的登记管理机关，但是不同的业务主管部门，即行业商会的主管部门已由国家部门授权给市工商业联合会（简称工商联），而异地商会的业务主管部门是市政府国内经济合作办公室（简称经合办）。