韩国历经日本殖民统治和朝鲜战争的重大创伤，其经济发展完全是在一穷二白的基础上实现的，尤其是在20世纪60年代初至80年代末短短二十多年的时间里成功实现了由贫穷的农业国向新兴工业化国家的转变，很大程度上得益于政府的产业政策导向。韩国的成功表明，政府为扶植主导产业发展而提供倾斜性的政策保障，有助于推动整个国家产业结构的升级和工业化进程，进而在维护产业安全的同时，增强整个国家的国际竞争力。然而，随着世界经济一体化、全球化的发展，政府主导型的发展模式显露出来的问题和缺陷日益增多，尤其是1997年爆发的亚洲金融危机在一定程度上说明了该模式必须经历一个深刻而艰苦的改革历程。

简单来看，韩国的产业化进程大致经历了四个阶段的演变过程。一是支持劳动密集型产品出口的“出口导向”阶段（1962～1971年）。1962年，韩国开始实施第一个五年计划，确定了以出口工业发展带动经济起飞的重要政策目标。其间，政府将纤维、轻工业、农产品加工等劳动密集型产业规定为优先发展产业，在融资政策上采取了对这些出口产业部门提供无限制、无差别低息贷款的措施，确立了支持出口的所谓“输出金融”政策。各项优惠政策和措施使韩国的轻工、纤维等企业部门的实力得到迅速增强，出口不断扩大，出口导向战略取得了成功。二是推动产业结构升级的“重化工业”阶段（1972～1979年）。进入20世纪70年代，由于西方发达国家的贸易保护主义抬头及东南亚国家纷纷加入劳动密集型产品出口的行列，韩国及时进行了产业结构调整，转向建立以外向型重化工业为主的产业结构体系。1973年，政府发表“重化工业宣言”，成立了“重化工业推进委员会”，确定钢铁、有色金属、机械、造船、汽车、电子、石油化工、水泥、陶瓷及纤维为十大战略工业，以求迅速推进产业结构的高级化。为加快重化工业发展，政府采取直接投资和提供大宗贷款等政策性手段为企业部门融资，同时还通过产业银行、产业开发基金以及各种综合性金融机构为相关产业发展提供大规模、长期投资资金，这有力地促进了重化工业化的实现，并扶植了现代、三星、大宇、鲜京等一批具有竞争优势的世界级企业集团。三是建立和推广主体交易银行体制的金融改革阶段（20世纪80年代至90年代后期）。20世纪80年代初期，政府过多干预产业发展的副作用日益显露，长期实施的政策金融所形成的过大资金供给导致了严重的通货膨胀，而高通货膨胀和利率管制又使企业的资本结构变得十分脆弱。为此，政府从1982年实施第五个五年计划开始，减少了政策性金融的强度和规模，并对银行系统进行了一系列改革，其中包括建立和推广主体交易银行体制、实行商业银行民营化、促进金融机构市场竞争、实现利率和资本自由化等。总的来看，20世纪80年代以来韩国进行的产业金融体制改革取得了一定成效，既弱化了“官治”产业体制、促进了资本市场的发展，同时又带动了整个经济体制的调整，政府欲建立的“民间主导型”的产业融资格局逐渐成形。但是，由于改革没有建立在彻底改造其原有体制框架的基础之上，许多改革措施治标不治本，未能有效消灭体制内的致命痼疾，从而为1997年金融危机的爆发埋下了隐患。四是“民主经济改革”阶段（亚洲金融危机结束后至今）。亚洲金融危机结束以后，韩国政府积极吸取教训，将弱化政府对产业的干预作用，建立规范、有序的“市场主导型”产业体制作为远期目标，将实现产业结构合理、协调发展和金融市场自由化作为近期目标，通过铲除“官治”体制，充分发挥产业金融系统的应有功能和作用，营造健康的银企关系，加快产业结构的升级，增强产业的国际竞争力。经过近几年的改革，韩国已完全走出了危机低谷，实现了新的经济增长。

总的来看，韩国在维护产业安全方面的经验教训主要有以下几个方面。

第一，“强政府”对促进产业发展和维护产业安全具有一定的重要作用。作为发展中国家，韩国在产业发展的初期并未形成成熟的市场机制，“市场缺陷”较为突出，为有效弥补这一不足就需要政府对产业发展实施强有力干预，进行“政府替代”。韩国政府运用超强的国家影响力，有效集中国内资源，指导产业部门的经济活动，将产业发展纳入政府的计划轨道，取得了良好效果。其中，政府通过一系列的优惠政策，扶植了一批超大型企业集团，使之跻身世界超强企业之林，成为经济国际化的主力军，从而提高了产业的整体国际竞争力。为促进民族产业的发展，政府对汽车、电子、化工等主导产业加大投入，严格限制国外资本进入这些产业，从而为这些产业竞争优势的培育争取了时间。以汽车产业为例，韩国政府虽然支持汽车生产企业引进外国先进技术与设备，允许同外国企业合资经营，但严禁外国企业独资经营汽车生产，在进口方面以高关税限制整车特别是轿车进口，并实行行政限制措施等，从而使韩国在较短时间内成为世界十大汽车生产国之一。此外，为保护农业免受国际竞争的冲击，韩国以多种形式对农业实行了高强度保护，严格限制国外廉价农产品进入韩国市场，并在国内倡导“身土不二”运动，号召国民吃国粮，以确保农民利益不受损害。

第二，通过独特的融资方式为产业发展提供持续性保障。对于广大发展中国家而言，融资成为产业发展的主要难题，许多产业往往因资金困难而陷入窘境。为此，韩国实施了一种具有浓厚“官治”色彩的产业金融体制。在该体制中，中央银行事实上成为服务于产业政策的一个机构，主要商业银行均被政府严格控制。政府以人为方式降低企业的融资成本，政府和金融机构都习惯于非法制约束型的“官民协力”，即金融机构接受政府当局的指导和干预，政府则给予其各种扶植和保护。银行系统不具备商业银行真正意义上的独立性和权威性，重要的金融调控手段和商业银行的部分股权及人事权仍掌握在政府手中。国有金融机构在金融体系中的比重过大，政府金融机构吸收的储蓄存款占总储蓄的比重在20世纪80年代以前高达80%以上。政府通过牢牢控制金融系统，扭曲市场价格信号，不断以倾斜性的资源配置方式，对相关产业进行金融支持，同时使用特许权、许可证、公共采购权和设立国民投资基金、出口振兴支援基金等，使许多企业获得充足的发展资金。此外，韩国在产业化进程中普遍实行利率管制和市场准入等金融约束政策，将金融机构的存贷款利率控制在市场均衡价格以下，从而使银行部分利息收益转化为制度租金，通过银行信贷由家庭部门转移到企业部门。20世纪80年代以后，制度租金已占到韩国国民生产总值的6%～12%。这种具有显著指令性特征的政策融资形式在有效集中国家资源、优先支援国家主导产业的兴起和发展，进而推动产业结构高级化方面发挥了重要作用。

第三，重视高新科技投入，为推动产业结构升级提供了后劲。韩国在产业化进程中，一直重视对高新科技产业的投入，并从一开始就制定了与产业发展紧密配合的技术进步政策，不断引进先进技术，并建立相应的法规、体制、机构和官民一致的科研体系进行科研创新。韩国拥有一大批较强的科研队伍，科技人员占全国人口的约0.4%，研发费用占国民生产总值的4%并持续增加。为提高科研成果的转化效率，韩国还建立了国家科研成果流通体制，并通过国际合作、交流和建立国内外科研合作研究所和联合体的形式，促进国家研发事业的国际化、开放化。目前，韩国已成为世界上半导体芯片的最大生产国；在机械设备技术，特别是精密加工技术方面与日本、德国齐头并进；在材料、物质、环保、工程技术、能源开发以及生命技术方面达到世界一流水平。此外，在航空、航天、海洋及基础学科研究方面已接近世界先进水平。由于在高科技方面长期的巨大投入，韩国才得以在亚洲金融危机以后，迅速赶上世界的新经济浪潮，继续保持产业发展后劲，不至于因产业的结构性滞后而落伍。

第四，产业发展过多依赖国际举债成为影响产业安全的重要隐患。韩国长期实行赶超型的经济发展战略，特别是重化工业的快速成长需要投入大量资金，大幅攀升的投资增长率则要求较高的储蓄率予以支持，而高储蓄率和更高的投资增长率往往使企业的信贷规模超过自身的资金供应能力，而不得不通过商业借款引进外国短期资本以弥补长期投资资本的缺口。大规模外债在韩国经济起飞中起到了弥补国内储蓄缺口、满足大企业集团巨额资金需求的作用。但是由于韩国长期实行“以外债养出口，以出口还外债”的举债模式，尤其是韩国政府对外国直接投资限制过多等在很大程度上导致外债超规模扩张。在引进外资的构成中，韩国吸引的外国直接投资相对很少，其占国内总投资的比重在东亚国家中属最低之列。在1962～1990年引进的外资中，海外借款和直接投资所占比重分别为85.6%和14.4%，数额分别为393.84亿美元和66.4亿美元，外国直接投资只占同期国内总投资的1.3%和国民生产总值的0.41%。而与对外国直接投资进行限制的情况形成鲜明对照的是韩国大力发展对外直接投资，特别是进入20世纪80年代后，韩国的对外投资明显加快，对外投资不断扩张的趋势一直延续到1997年金融危机爆发之前。由于韩国对外投资是以大企业集团为主体，出资方式多以独资为主，这些本来在国内投资就急需资金的大企业集团不得不通过对外追加举债来满足其不断膨胀的生产规模。一旦国际信贷市场出现动荡，韩国产业信贷链就会出现断裂，很快即陷入债务危机。

第五，对外依存度过高致使产业发展缺乏稳定性。由于韩国长期实施以出口导向为主的产业政策，经济发展对国际市场的依存度过高，出口增长很大程度上取决于美国、日本、欧洲等发达工业化国家的经济增长。自20世纪90年代以来，韩国的对外贸易依存度一直在50%以上。由于韩国出口主导产品过分集中在重化工业、钢铁、汽车、机械、造船、半导体等少数品种，出口结构较为单一，一旦国际贸易条件恶化，即会造成对外贸易严重受损。在20世纪70年代，韩国将其产业结构逐渐调整为以重化工业为主，曾在出口中占重要地位的农业和轻工业的发展相对滞后，特别是国家对重化工业的大量投入挤占了农业、轻工业发展的应有份额，导致农业和轻工业过早出现萎缩，进而对内促使工资和物价上涨及通货膨胀压力增大，对外则因动用大量外汇进口消费品，造成贸易逆差的扩大。此外，大企业集团在政策性金融的支持下进行外延式扩展，造成企业的两极分化，中小企业因缺乏足够资金和优惠政策的扶持而发展缓慢，从而导致以中小企业为骨干的基础性技术产业严重落后，整个经济格局呈现头重脚轻、高新技术产品发展缺乏基础性技术支持的失衡局面，许多中间产品、零部件和小型机械设备必须依赖从日本等发达国家进口，这些因素致使贸易赤字进一步增大。对外依存度过大，致使韩国产业的不稳定性明显增加。

第六，“道德风险”严重削弱了产业安全的信用基础。韩国是受儒家文化影响极深的国家，重“权威”、重“忠义”、重“亲疏尊卑之差序”的思想根深蒂固，故其社会文化基础对经济体制的影响较为显著。在韩国产业化进程中，政府对经济的干预与指导具有很强烈的“权威主义”特征，政府承担的主导功能广泛涉及经济生活的方方面面。三星、现代等大企业集团的发展，无不得益于政府的倾斜与优惠政策，而各大企业集团为争得金融资源的优先分配权和产品垄断权，无不争相向有关政府官员行贿，进而导致“寻租”活动十分普遍。“寻租”活动不仅浪费大量经济资源，影响经济效益的提高，更主要的是极大地侵蚀了政府机能，使政府致力于产业发展的各种努力遭到不同程度的抵消，其制定的产业政策和产业发展战略受到扭曲，资源配置出现低效率，直接对产业安全构成严重影响。美国哥伦比亚大学教授米什金依据其“信息不对称”理论对韩国等东亚国家进行分析后得出结论：产业金融系统“信息不对称”引发的“道德风险”和“逆向选择”问题是导致危机的根本原因。

（本文原载《韩国研究论丛》第十二辑）