导读

在金融危机期间，中国政府为刺激经济，通过地方政府投融资平台和信托公司等大举借债，使中国的债务规模过于庞大。本文认为，中国亟须推进财政改革，为地方政府提供可持续的融资模式。

在结束对华第四条款磋商后的新闻发布会上，国际货币基金组织第一副总裁大卫·利普顿指出，中国的政府债务已经达到GDP的50%，广义财政赤字（augmented fiscal deficit，包括传统的财政赤字和地方政府投融资平台的赤字）达到GDP的10%。他强调中国需要进行全面的财政改革。

在全球金融危机期间，中国政府的经济刺激政策使地方政府投融资平台大量涌现。政府通过这些平台从银行大举借债，进行大规模的基础设施建设，在全球经济持续动荡的背景下，保持了经济增长。大部分基础设施建设项目发挥了很大的作用，并形成长期的经济收益。但是上述借贷融资结构并不完善，地方政府的银行贷款期限相对较短且缺乏透明度。许多新建项目存在严重的期限错配，导致项目长期收益为正，但缺乏足够的现金流来偿还短期贷款。

审计署2011年的审查数据表明了问题的严重性。2010年，中国地方政府债务高达10.7万亿元人民币（相当于GDP的26.5%）。从那以后，只有不完整的地方政府借贷的数据。中国银监会主席尚福林在2012年底指出，地方政府投融资平台的银行贷款为9.3万亿元，相对2010年基本上没有变化。这与控制地方政府的银行贷款来保证净债不再增加的官方政策相符。

无法从银行获得新的贷款后，地方政府开始转向其他融资渠道。近年来，信托公司和企业债券开始成为地方政府主要的融资来源。

IMF构建了广义财政赤字的指标来衡量地方政府借债的实际规模。广义赤字不仅包括银行、债券和信托，还包括扣除搬迁安置成本后的土地收益。该指标包括卖地收入的理由是，卖地相当于“一次性”将国有资产私有化。

10%的广义财政赤字率表明，中国持续的反周期刺激措施大大超出了中央政府的预算赤字（GDP的1.6%）。在金融危机期间，美国的赤字性支出在2009年达到峰值，略低于GDP的10%，随后迅速下降。

从金融危机开始至今已有五年，中国仍依靠高额财政赤字来维持经济增长。中央银行开始意识到该战略的风险，并努力控制地方政府借贷的规模和范围。然而，许多控制财政赤字的措施反而将地方政府推向了更不透明的融资渠道，例如向信托公司借债。

考虑到部分项目会形成正的资金流，最终政府债务规模可能会有所减小。但是中国正面临在经济相对疲软时期政府债务迅速增加的困境。通过增加对地方政府借债行为的限制来减缓债务积累的速度会进一步降低经济增速。所有这些问题都表明，中国亟须进行财政改革，为地方政府提供可持续的融资模式。

本文原题名为“China's Never-Ending Stimulus”。作者Nicholas Borst是彼得森国际经济研究所的助理研究员。本文于2013年6月9日刊于PIIE网站。