《无居民海岛使用权登记办法》等法律文件以《海岛法》作为无居民海岛使用制度的立法根据，后者的有关规定对无居民海岛使用真正有规范价值的内容只有以下几点：（1）一个管理体系；（2）一条路径——按“规划”使用；（3）一个重要条件——缴纳海岛使用金；（4）提倡的和禁止或限制的使用无居民海岛的一些情况；（5）对使用无居民海岛的一些具体要求。这些内容无法为无居民海岛的使用提供充分的行为规范。该法没有规定建立无居民海岛使用制度所必需的内容，如：（1）谁可以使用无居民海岛；（2）可以怎样使用无居民海岛；（3）可以在怎样的时间范围内使用无居民海岛；（4）怎样才可以获得使用无居民海岛的权利；等等。