中央这次把依法治国写进宪法，意义重大，需要我们首先正确理解依法治国的科学含义。依法治国，就是通过建立完善的法律制度来治理国家，属“法治”论，是相对于“人治”而言的。

中外历史上存在着法治和人治两种不同的治国理论与方略。我国法学界在1979～1982年对此有过一场学术争鸣。“人治论”主张或默认组织和个人的权威高于法律，权大于法，认为国家的安定和兴旺在于国家领导人是否贤明；而“法治论”则认为治国主要依靠建立完善的法律制度。经过多年的争鸣和实践检验，如今人们的认识渐趋统一，即“法治”优于“人治”，党和政府近年来又多次予以肯定，尤其是党的十五大确立“依法治国”方略，这次又准备写进宪法，表明我国走向法治的坚定决心。

依法治国：治“民”还是治“官”？我认为既治民也治官，但根本目的、基本价值和主要作用应当是治官。有一种错误认识认为，法律只是一种治理老百姓的手段，它已成为某些干部的一种思维方式和行动准则。产生这种想法有深远的历史背景。古代的统治者都把法律当作主要是治民的工具，这是由当时的经济和政治条件所决定的。实际上从法律本身来看，它的核心作用是解决权利与权力这两个问题，即保障个人的合法权利不受侵犯，对个人、集体与国家相互之间的利益冲突进行合理的分配与调节；同时，对政府的权力和行为作出规定，以防止其权力过大和滥用权力。公民个人权利与国家权力的主要区别在于：公民的权利产生政府的权力，而非相反。权力只是手段，它以保障公民（也包括集团与国家）的权利为目的。其重要的特点是：权力同管理与服从相关联，权利则同利益的享有与负担相关联。其实现方式是：政府既不可越权，也不能失职；权利可以放弃，义务则必须履行。

在一个法治国家里，老百姓当然要守法，但根本的问题是政府要依法办事，因为直接治理国家的不是“民”而是“官”。强调依法治国首先要依法治“官”，能从一个侧面反映和体现出现代法治文明的真谛。当前官员腐败成为我国最主要、最突出的社会矛盾之一。这就是我们强调依法治“官”的一个重大现实意义。官员腐败最主要的原因是权力缺乏完善的监督和制约机制，而且一些制度本身就包含着治“民”而不治“官”的因素。我国有80%以上的法律要通过行政机关制定，而行政机关立法却存在着难以克服的局限性，往往从部门利益、行业利益或地方利益出发，造成部门垄断、行业割据和地方保护等不正常现象。而对于这种情况，我国目前尚无完善的解决办法。因为人大机构虽有监督权，但还无法真正限制政府部门滥用权力。另外，由于政府部门的权力地位难以受到监督、约束，因此很多政府部门及有关官员侵犯其他单位或个人利益时，就难以得到真正的解决。我们强调法治重在治“官”，一方面是为了加强党政官员的法治意识，另一方面也为今后完善我国的有关法律制度准备思想基础。改革总是带有超前性，往往会同一些现行法规相抵触。如何处理那些有锐意改革精神的官因“改革”而违法的问题？改革的超前性与法律的滞后性都是客观存在的，解决这个矛盾同样靠加强法治，可以从四个方面考虑。

首先是中央和地方立法权的划分。该集中到中央的应坚决集中，该下放地方的应尽快下放。目前权力过于集中和下放过多两方面的问题都存在。其次是应加强宪法和法律的解释工作。可成立专门的机构，使法律法规的界限更清晰，能够得到人们更深入、更准确的了解，从而保障其顺利实施。第三是对与法律冲突的事情如何裁决。既要考虑法律的严肃性和稳定性，又要通过细致的研究分析，对那些明显不利于国家和人民整体利益的要依法处理，而对国家和人民有利的改革可寻求灵活的解决办法，比如通过法定的特殊措施加以保护，必要时甚至可以依法修改法律条文。第四，凡不属于中央专属立法权的事项，地方可以先行立法，即有的地方先可用法律形式对符合地方实际情况和需要的改革措施进行确认与规范，一旦中央有了该事项的立法法律，应该按中央的规定执行。对于如何防止官员违法，对国家权力实行制约，真正实现依法治“官”，我认为有四个原则和渠道。

第一是以国家法律制约国家权力，如重点解决行政程序立法问题，一些行业部门可以先单独制定本行业部门的程序法规，以后总结经验再制定一部国家行政程序法，使行政部门所有活动都法制化。

第二是以国家权力制约国家权力。如尽快制定监督法规，加强全国人大对“一府两院”的监督，赋予监察、审计等部门更大的监督权，加强对行政机关和审判机关的制约等。

第三是以社会权力制约国家权力。让各民主党派、社会团体更多地参与监督工作，并进一步法律化、制度化。

第四是以公民权利制约国家权力，切实保障公民的参政、议政、监督和知情权等，包括充分利用新闻媒体行使监督权等。