原文标题：AIIB Portents Significant Impact on Global Financial Governance

文章框架：亚洲基础设施投资银行；全球金融体系；基础设施建设需求。

观点摘要：

1.亚洲基础设施投资银行（AIIB，以下简称亚投行）是一个多边开发银行（MDB），专门为亚洲的基础设施发展和区域互联互通提供财政支持。因此，在援助条件和标准方面，亚投行与其他现有多边开发银行之间的冲突和竞争是不可避免的。它们需要时间来制定共同的规范，以达成不损害利益的共识。

2.亚投行的官员目前正在研究亚洲开发银行（ADB）提交的共同融资项目的可行性。第一批共同资助的项目包括位于巴基斯坦的长达64公里的公路项目。但是，如何进行这种联合的努力在很大程度上取决于不同实体如何调和其优先发展项目、利益和运行顺序，因为它们对于贷款、采购以及劳工的规则和条例方面存在分歧。

3.亚投行对全球金融治理做出的突出贡献是注入了新资金，这将缩小特别是在基础设施部门所存在的巨大融资缺口，因为这些融资缺口使亚洲欠发达地区处于不利地位。东南亚国家应该是主要的受益者，因为它们有许多已经概念化的项目正在等待投资。

4.中国是亚投行的发起者，致力于加强与东盟（ASEAN）的政策整合和经济合作，并且可以理性地确定最适合开拓银行活动的行业。它还正在建立一种国际合作机制，并加强区域金融合作。

5.亚投行的成立理所当然地吸引了全世界的关注。美国、日本和其他一些国家的初步反应是将亚投行视为对第二次世界大战后所成立的布雷顿森林秩序的挑战。许多人认为，创建亚投行是中国在改革现有国际金融体系的过程中未能获取更大领导力而创造一个替代性机构的尝试。与此同时，还有许多人将亚投行视为国际金融发展史上的一个重大事件，这对促进全球金融治理有着积极影响。亚投行致力于亚洲的基础设施投资，并试图建立新的国际合作机制。这无疑将推动全球金融治理方面的改革，涉及制定金融秩序和贷款分配以及加强东亚区域金融一体化。

6.57个国家于2015年6月29日在北京签署的亚投行协议条款明确了亚投行的多边开发银行的性质，确定其将专注于亚洲发展中国家的基础设施建设并为其他项目进行投资，以促进区域互联互通为工作方向。亚投行可以被视为准商业银行，这意味着其投资必须产生回报。此外，它将遵循着较高的经济标准，这些标准与现有多边开发银行（如世界银行和亚洲开发银行）所遵循的标准非常相似。

7.亚洲开发银行前副行长、亚投行行长金立群表示，亚投行的核心标准是“精简、廉洁、绿色”。它将强调透明度、问责制、开放性和独立性，并结合现有多边开发银行和竞争性私人银行的优点。与此同时，亚投行正在探索自己的一套规则。例如，与亚洲开发银行或世界银行不同，其董事会将以非常驻形式存在，这意味着其不会长期设置在北京总部。亚投行秘书处计划只雇用700名工作人员，这大大少于亚洲开发银行总部的2000名雇员。

8.亚投行的协议条款允许其项目的采购是全球性的，而不仅限于其成员国。这应该使所有被资助国家能够以尽可能低的价格为其项目购买最合适的产品。这与其他多边金融机构的运作形成鲜明对比。

10.一些中国学者表示，现有的多边开发银行是“南北”向的，即富裕地区帮助贫困地区。这在一定程度上反映了关于国际发展的“华盛顿共识”（使用符合国际货币基金组织贷款条件的措施），此外还采纳了基于2005年《巴黎宣言》制定的原则性经营政策。

11.对于传统的多边开发银行和国际货币基金组织来说，投资者主要是发达国家，当它们向发展中国家提供贷款时，这些机构往往提出指导方针和贷款条件，这些条件往往不适应这些被捐助国家的现实和需要。

12.例如，在1997年亚洲金融危机之后，韩国政府不得不向国际货币基金组织寻求紧急援助。然而，国际货币基金组织的干预所产生的影响对该国没有好处。正如中国台湾学者朱云汉所言：“国际货币基金组织救援惯例的本质是以牺牲东亚国家长期发展为代价，以保证西方借贷机构的短期利益。”这似乎是许多发展中国家不愿意向国际货币基金组织申请贷款的主要原因，它们认为，比起国际基金组织贷款可能提供的潜在利益，削弱自主权所花费的成本要高得多。

13.另外，尽管亚投行的一些成员是非亚洲地区的发达国家，但总体上是基于“南南”合作的，即穷人帮助穷人。其政策理念在一定程度上偏离了“华盛顿共识”，因为“它反对贷款援助所附的政治条件，并将更多地考虑受援国的实际情况和需要，强调贷款程序的简单、效率和透明度”。

14.亚投行还采用了一套风险评估标准，承诺这将更适合发展中国家。从这个意义上说，亚投行是一种新模式的多边开发银行，可能改变国际发展援助的格局。如上所述，中国牵头的亚投行虽然与一些发达国家联合成立，但基本上是以“南南”合作为基础的。有人指出，“与传统模式相比，这种南南合作更多地基于相关各方的互利，基础设施发展是经济增长的主要驱动力”。“亚投行不像世界银行和国际货币基金组织那样确定‘善政’的条件，而是要求受援国对其治理体制进行重大的政治和经济变革。”

15.有人认为，由于这种“南南”合作可以被看作与发展中国家人民心目中的经济合作与发展组织的竞争，“当其南南合作的指导概念涉及援助条件和标准时，它不可避免地会遇到现有多边开发银行的冲突和竞争”。对于亚投行和上海合作组织来说，它们都需要时间来调整政策和优先发展项目，并制定公共准则以达成共识。

16.亚投行和亚洲开发银行已经宣布，它们将努力寻找共同融资的机会，但亚洲开发银行要求获得领导地位。“亚洲开发银行是该项目的主要融资合作伙伴，并代表其他共同融资方管理它”，并且亚洲开发银行坚持认为“投标应根据亚洲开发银行的采购指南和程序进行”。现在的问题是如何解决这两个银行之间的分歧。亚洲开发银行可能希望亚投行采用其做法，但亚投行可能会考虑采用更灵活的方法。

17.无论如何，在东南亚，预计亚投行将面对与亚洲开发银行的激烈竞争。在地缘政治上，东南亚对美国和日本很重要，它们是该地区最大的外国直接投资来源。多年来，东南亚一直是亚洲开发银行的贷款目标。2013年，亚洲开发银行的投资重点是东南亚、中亚和南亚，其贷款额为210亿美元。

18.2009年，亚洲开发银行发表了题为“打造亚洲无缝衔接的基础设施”的报告，预计2010～2020年，亚洲将需要8.3万亿美元的基础设施投资。报告概述了亚洲基础设施的蓝图，其涵盖高速公路、铁路、机场、海港、电厂、通信网络和其他领域。亚洲开发银行的基本思想是进一步与私营部门合作，扩大其已经完善的能力，并加深对亚投行的影响力。鉴于亚洲开发银行目前的主导地位，亚投行不得不削弱日本在亚洲的领导地位。

19.日本宣布了一个新的发展计划，即“高质量基础设施合作伙伴关系：投资亚洲的未来”，该计划于2015年5月宣布并已被推广到东南亚国家。该计划强调日本和亚洲开发银行之间的合作，以促进“优质基础设施投资”作为国际标准。根据这个计划，日本在未来五年的基础设施投资将增加到1100亿美元。相信这个计划是为了抵消亚投行的影响，“日本和美国都对中国的亚投行计划非常关注，因为它缺乏透明度、低贷款标准，并且中国在发展方面的影响力日益增强”。

20.同时，亚投行在成立之前与亚洲开发银行和世界银行进行了磋商，并试图在现有的多边开发银行中发挥补充作用。2016年4月13日，亚投行行长金立群与世界银行行长金墉在华盛顿签署了第一份共同融资框架协议。两者目前正在就12个联合融资项目进行商讨，其主要涉及中亚、南亚和东亚地区的交通、水利、能源等项目。2016年5月2日，亚投行行长金立群和亚洲开发银行行长中尾武彦在法兰克福签署合作备忘录，双方同意加强在能源、交通、电信等方面的合作。2016年6月24日，亚投行董事会为其前四个项目批准了5.09亿美元的投资，其中三个由世界银行、亚洲开发银行、英国国际发展部和欧洲复兴开发银行共同出资。这些项目涉及孟加拉国的电网升级，印度尼西亚的贫民窟改造以及巴基斯坦和塔吉克斯坦的公路建设。然而，如何在未来进一步开展这种联合建设在很大程度上取决于不同实体之间如何调和其优先事项、利益及业务程序，因为它们在诸如贷款条件、采购政策和劳工等方面的规则和条例不同。亚洲开发银行已明确表示，在亚洲开发银行的保障政策被接受之前，其将不会与亚投行共同融资。

21.国际金融治理应有两个目标。第一是支持一个可预测并且稳定的国际货币体系，以促进国际经济交易的支付。第二是监督国际金融体系，既保护投资者的利益，又在所有潜在借款人中有效和公平地分配信贷资源。最终目标是促进生产性和可持续的经济活动，以为国际经济秩序中所有利益攸关方的利益服务。

22.当前的全球金融治理体系庞大而复杂。虽然经历了动态变化和改革，但是在第二次世界大战后建立的布雷顿森林体系仍然塑造着全球金融和经济秩序。国际货币基金组织和世界银行这样的布雷顿森林体系中的多边机构领导着开发贷款和国际金融条例。国际货币基金组织、世界银行和四个小型区域多边开发银行——亚洲开发银行、非洲开发银行、美洲银行和欧洲复兴开发银行——构成了目前全球金融治理的框架。

23.但长期以来，这个全球金融体系面临许多问题。在1997年亚洲金融危机期间，该体系的缺陷初步显现，当时许多亚洲国家反对国际货币基金组织的干预措施，并有了设立亚洲货币基金的想法。然而，至今这些问题依然存在，在2008年全球金融危机之后，许多人对改革的需求变得更加明显。中国和其他新兴经济体想重新评估现有的国际金融治理结构，特别是中国和其他新兴国家在国际货币基金组织和世界银行中面临投票份额过低的问题。但这些建议遇到了强烈的抵抗。例如，2010年通过的为新兴经济体提供更大的投票份额来改革布雷顿森林体系的方案被美国国会阻碍了多年。当前全球金融治理体系面临的挑战也来自亚投行的设立。

24.然而，目前的情况是，亚投行对全球金融治理的影响仍然有限。这是因为中国明确将亚投行定位为多边发展融资银行，其主要任务是“通过投资基础设施和其他生产部门来促进可持续经济发展，创造财富，改善亚洲的基础设施联通性”。王达和项卫星强调，亚投行的作用是补充现有的多边金融机构，投资那些被忽视的领域和部门，以应对全球金融市场的新动态变化。

25.这一立场使亚投行难以对全球货币体系改革做出突出的贡献，更不用说“动摇或挑战美国在全球金融领域的核心利益”。亚投行可以对全球金融体系进行一些渐进式的改变，尽管只是在新观念、贷款分配和新规则制定方面。一个突出的贡献是亚投行通过注入资金的方式弥补基础设施建设方面巨大的融资缺口，特别是在整个亚洲和欠发达地区。

26.基础设施投资具有强大的经济溢出效应。有人表示，对基础设施每投资1美元，就可以为其他经济部门创造3～4美元的收益。在亚洲，基础设施部门每投资10亿美元就可创造18000个就业岗位。前面提到的亚洲开发银行的研究还预测，铺设道路增加10%就会使经济增长5%以上；电力传输和配电损耗每减少1%，经济则增长1.1%。

27.然而，发展中国家往往缺乏资金。来自发达国家的私人银行和投资公司对这些国家的投资主要集中在能源和制造业等领域。这种可能造成基础设施投资缺口的趋势成为提高发展中国家竞争力的主要瓶颈。

28.此外，2008～2009年金融危机的复苏增加了对基础设施投资的需求，同时全球金融机构的贷款能力仍然受到严重影响。这导致大量贷款需求未获得满足。世界银行估计，2010～2020年，新兴市场和发展中经济体基础设施项目未获得满足其需求的1.8万亿～2.3万亿美元投资，来自发达国家的官方开发援助和来自国际金融机构的融资贷款只能满足这一需要的7%左右。

29.然而亚投行在其运作的第一年可支付约20亿美元的贷款，尽管最初将无法大幅度减少这一差距，但它承诺会更快速地批准融资金融项目，这些项目可能是其他多边开发银行和双边借贷者基于环境、社会或治理原因所不愿投资的项目。

30.在许多东南亚国家，对基础设施投资的需求是巨大的。亚洲开发银行估计，2010～2020年，亚洲国家将需要8.3万亿美元的国家基础设施投资和额外的2900亿美元用于运输和能源方面的区域基础设施项目。亚洲开发银行的研究还表明，东南亚国家在同一时期对国家基础设施建设需要的投资至少为1.2万亿美元，而国际能源机构预测，该地区在未来20年内需要2.5万亿美元的能源和基础设施投资。

31.Sanchita Basu Das也指出，泰国确定了20个基础设施项目，在2018年之前，这些项目将花费近500亿美元。与此同时，印度尼西亚政府在其2016年国家预算中预留了230亿美元用于基础设施建设。同样，越南规划和投资部估计，2014年该国需要5000亿美元用于其未来十年的基础设施建设。目前，基础设施投资主要来自政府，其在所有情况下都受到限制。

32.而现有的开发银行不能满足这么大的需求。亚洲开发银行的业务主要侧重于解决日益增长的收入和社会差距问题，以加强资源管理，促进投资创新以及响应紧急支援请求。世界银行也承认，其对全球基础设施可投入的资金有限。2015年中国的外汇储备总额约为3.4万亿美元，对外直接投资总额为1200亿美元，其在满足东南亚基础设施中发挥着潜在的重要作用。

33.事实上，中国正在寻求在海外投资方面获得更大回报。中国资本“走出去”是一个必然趋势。正如世界银行预测的那样，到2030年，中国在全球总投资中的份额将达到30%，在世界排名第一。此外，基础设施建设是中国企业最具竞争力的领域之一。例如，它们建造高速铁路的成本远低于其他竞争对手，单位成本相当于或甚至低于欧洲竞争对手的三分之二。

34.东南亚国家期待成为这一发展的主要受益者，因为它们有大量等待资助的项目，特别是《东盟互联互通总体规划》中已经确定的项目，例如东盟高速公路网和新加坡-昆明铁路。令人高兴的是，这些项目还将帮助中国发展其相对落后的西南地区，并将中国的西南地区有效地与外部世界联系起来，以提高其出口能力。

35.中国还希望通过确定适合立即投资的行业，改善合作机制和加强区域财政安排，以促进与东盟的政策一体化及合作。中国和东盟之间成功的政策协调将为全球金融改革议程做出贡献。

36.亚投行旨在为全球融资提供一个附加机制，并在非优先经济领域发挥补充作用。可以肯定的是，良性竞争提高了资源分配的效率，可以作为全球金融治理改革的重要催化剂。无论中国的动机如何，亚投行的成立都将使亚洲受益匪浅。数十亿美元的投资直接分散或由亚投行进行杠杆平衡都将大大地提高能源供应，扩大亚洲地区的公路和铁路网络。预计亚投行带来的基础设施繁荣将刺激疲软的市场需求和低迷的世界经济。作为对需要金融合作一体化的亚洲国家的战略回应，中国于2014年出资400亿美元成立了“丝路基金”，以促进亚洲的互联互通。

37.清迈倡议多边化协议（CMIM）修订稿于同年生效，旨在使多边货币互换机制的资金从1200亿美元提高到2400亿美元，这大大加强了亚洲国家应对货币危机的能力。2013年初，中国参与建立了金砖国家应急储备安排，其旨在增强金砖国家抵御金融危机的能力和信心。所有这些安排都有提供区域公共物品的意图。许多国家越来越多地考虑亚投行在改革全球金融结构中的必要性，这意味着这一新兴多边开发银行可能会改变全球金融秩序的格局，并在未来加强区域金融合作。

38.毫无疑问，上升期的中国肯定会试图修改全球经济和金融治理的一些规则，但这并不意味着它的努力应该受到阻碍。正如中国学者任晓所说，“当一个国家达到一定的水平，开始追求合法的国际地位时，这就不仅仅是一个帮助提高他人的发展，或者在国际上寻求话语权力的问题……真正的世界地位来自其影响世界的思维及未来方向的能力”。中国牵头的亚投行应该被视为朝这个方向迈出的一步。