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“十三五”时期国有企业改革重点思路

书 名: “十三五”时期国有企业改革重点思路
英 文 名: THE MAIN IDEAS ON THE REFORM OF SOE IN THE 13TH FIVE-YEAR PLAN PERIOD
作 者:  杨春学 杨新铭
I S B N: 978-7-5097-8392-4
丛 书 名: 中国社会科学院·智库报告 订阅
关 键 词:  国有企业 企业改革 基本经济制度
出版日期: 2016-01-01

中文摘要

进入21世纪,特别是从“十一五”末到中共十八届五中全会期间,一项具有深远意义的成就就是对中国特色“社会主义基本经济制度”给予了一种充分肯定的诠释。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中关于社会主义基本经济制度的表述,为深化改革指明了方向,也为进一步完善基本经济制度确立了保障性的制度框架与原则。但不可否认的是,如何坚持和完善这一经济制度,依然是我们面临的一项长期重要任务。

“十二五”是在2010年所谓“国进民退”的大争论中开始规划的。“十二五”《规划》中有关“坚持和发展基本经济制度”的部分侧重于强调“营造各种所有制经济依法公平使用生产要素,公平参与市场竞争、同行受法律保护的体制环境”,“促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中”,“鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、并购等多各形式,参与国有企业改制重组”,等等。这些规划思想在实践中得到了不同程度的落实,取得了显著的成就。

在“十三五”期间,我们仍需进一步努力,结合十八届五中全会《建议》的布置,深化坚持和完善基本经济制度的基本思路,寻求最适度的所有制结构,同时注重其中关键性细节的改革。

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作为社会主义市场经济的重要组成部分,非公有制经济已经获得了长足的发展,在各项主要经济指标中超过了公有制经济,不存在所谓“国进民退”的趋势。同时,2008年以来公有制经济的比重下降幅度逐渐收窄,并呈现趋于稳定的态势。

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“十三五”时期,我们要以十八届三中、四中、五中全会决定或建议中的相关论述作为深化改革的行动指南,坚持社会主义基本经济制度,坚持两个“毫不动摇”,在优化所有制结构的同时,进一步构筑不同所有制经济公平竞争、合作共赢的市场环境,全面提高经济质量。

第一,进一步解放思想,提高对非公有制经济的正面认识。这是彻底解决产权保护、公平待遇等现实问题的思想基础。

20世纪末21世纪初,是公有制经济和非公有制经济之间数量比重转换的分水岭。此后,非公有制经济在重要经济指标上超过了公有制经济。

面对这种现实,一直有人对“两个毫不动摇”心存疑虑。这种心情是可以理解的。在他们心里,即便两类经济都发展,如果非公有制经济的发展速度长期快于公有制经济,以逻辑来推论,总有那么一天,我们还能理直气壮地说我们仍然走在“公有制为主体”的道路上吗?现在更有人担心,以混合所有制来改革国有企业,会进一步削弱公有经济的主体地位。

其实,这种担心既没有必要,也没有道理。说“没有必要”,是因为即便是以经营性资产来衡量,公有资产仍然占据着数量上的优势,更何况公有制经济的影响力远远大于其数量指标所显示的比重。说“没有道理”,是因为中央文件多次重申,非公有制经济是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分。它们的发展是市场化改革这一历史选择的必然结果,并不会影响“初级阶段的社会主义”性质。更何况,中国社会的“社会主义性质”,并不完全取决于所有制的性质,还取决于我们的执政党的意识形态和政治制度11234525

学者们在“诠释”基本经济制度时,过分强调“公有制为主体”是为了保障我国经济的社会主义性质,言下之意岂不是说非公有制经济部分是非社会主义性质的?难道我们要这样来表述事实:就GDP的比重来说,2008年,70%是非社会主义性质的经济,30%是社会主义经济?

我们认为,这种“诠释”方式是错误的,至少不利于所有制结构的优化改革。民营经济产权得不到良好的保护、民营企业遇到的“弹簧门”和“玻璃门”等现实,在很大程度上就是受到这种教条主义式诠释的不良影响的结果。中国社会的社会主义性质,不仅是由公有制来决定的,也是由我们的政治制度来决定的。正确的“诠释”方式应基于“初级阶段”和市场经济体制这两个最重要的现实基础,以“三个有利于”作为基本的衡量标准。从这样的基本立场出发,优化所有制结构才能有更加广阔的空间。

第二,借鉴国际经济经验,不能以英美模式为标准。

如何优化所有制结构?这一问题,在理论上和实践中,主要表现为国有经济的最优规模问题。因为,国有经济是我国公有制经济的主体和核心基础。

前面已经提及,学术界一直有一种声音认为,国有企业所占比重仍然太高,不符合建立高效率的市场经济的内在需要。要降到多少适合呢?有人提议:必须进一步将国有企业占GDP的比重降到10%以下11234526。具体的建议就是:倡导国有企业退出一般竞争性领域,最好退到“公共物品”领域。按照这种观点的逻辑,似乎“国退民进”是所有制调整的唯一方向,也只有不断地“国退民进”才能优化“所有制结构”。即使是某些政府官员的辩解,也没有能摆脱这种思维方式,似乎只有不断地“国退民进”,才是一种积极的现象。以至于在前几年所谓“国进民退”的争论中,某些政府官员极力用数据来证明不存在“国进民退”现象,以此回应批评的声音。

如果国有企业占GDP的比重很高(譬如说50%),或许是与高效率的市场经济体制不相容的。但是,什么样的比重算“太高”呢?为什么“国有企业占GDP比重降到10%以下”才是适合的呢?有什么合理的根据吗?

就纯粹的理论逻辑而言,自然垄断产业的存在本身并不一定就能充分证明必须由国有企业来经营。即便是公共物品,国有企业也不是唯一提供者。私人部门出于自身利益的考虑也会生产“公共物品”。但是,现实要远比理论逻辑复杂。国际经验表明:没有什么理由能够证明国有企业不能存在于一般性竞争领域,更不必说仅限于“公共物品”领域。

国有企业是否应存在于某一领域,要视具体情形而定。国有企业的规模是一个动态的演变过程,而且,决定这一过程的因素是非常复杂的,不仅仅是纯经济学的因素(即把企业内部的赢利等财务指标作为唯一的效率标准),还包括政党与意识形态、社会公平目标、自然垄断产业的特性、特定阶段社会经济发展的需要,等等。

让我们看一看欧洲国有企业在其“黄金时代”(1945~1979年)的某些基本事实。欧洲国有企业在其鼎盛年代(1978年),虽然各国的国有企业分布领域存在较大的差异,但大致上分布于下述几大系列:第一系列是基础设施和能源产业,包括广播、邮政、电信、铁路、航运、电力、石油、天然气、煤炭、城市公用事业等,控制程度为75%~100%;第二系列是基础工业,包括石化、钢铁等,英、法、意等国的国有经济部门的控制程度为75%,德国为25%~50%;第三系列是金融领域,德、法、意等国较为突出,例如,1985年法国国有金融机构控制着90%的银行存款和85%的信贷业务;第四系列是制造业,英、法、意三国国有经济部门的控制程度大约为10%,主要集中在军工、航天、飞机、汽车、造船、电子等主要支柱性或高新技术产业。其中,在国有企业分布领域最广的国家——意大利,国有企业还存在于高速公路、食品、水泥、玻璃、纺织等领域。

推动“二战”之后欧洲国有化运动的两大因素是战后社会经济重建的需要和意识形态的追求。在这些国家,社会民主党或类似的政党执政数十年。据称,这些政党的意识形态包含着社会主义色彩。例如,英国工党的党章第四条就明确表达了对公有制的追求。当然,在这类政党眼中,公有制只具有工具性价值,只是追求更深层次的内在价值(福利、社会公正等)的工具。表3表明,在这一时期,这些国家的国有经济规模是较为可观的。

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完善有关产权制度的立法。这是健全和加强对国有、集体、社会、私人资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的法治保护的最根本制度基础。

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我国经济体制仍然处于转型过程之中。受各种因素的影响,社会主义初级阶段基本经济制度的完善还有很长的道路要走,既需要理论方面的创新,又需要实践中细致的改革。

国有经济的最适度规模是多大?国有企业分布于哪些领域最合理呢?这些都是经验实证问题,取决于一个国家的具体国情及其动态发展过程,都应遵循“三个有利于”的标准。国际经验表明:没有什么理由能够证明国有企业不能存在于一般性竞争领域,更别说退到“公共物品”领域。国有企业是否应存在于某一领域,要视具体情形而定。如果国有经济部门只能存在于微利和需要财政补贴的领域,那么,无效率就成为一个自我实现的预言,只能承受低效率之类的偏见和指摘。

社会主义当然不能放弃公有制,但肯定要求放弃任何形式的所有制教条主义。如何完善社会主义基本经济制度,解决它面临的各种问题,寻求适合中国国情的最适度所有制结构,将是我们面对的最大挑战。

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