全面建成小康社会之精准扶贫经验

扶贫政策演变

保障生存阶段

（1949~1978年）

体制改革阶段

（1979~1985年)

解决温饱阶段

（1986~2000年）

巩固温饱阶段

（2001~2010年）

全面小康阶段

（2010~2020年）

　　1949年新中国成立时，国民经济处于崩溃的边缘。全国居民整体收入和福利水平低，收入差距较小，绝对贫困占比很高。贫困致因主要在于所有制。

　　临界生存推动的道义性救济扶贫政策，救济形式单一、分散，以政府提供的社会救济、自然灾害救济、优抚安置的实物性生活救济为主。

　　建立起以集体为单位的社会网络，保证农民基本生存需要，集体生产组织内部的调剂功能部分地承担了减灾救灾的保障作用，全国根本性贫困问题得到较大程度缓解，基本消除了农村内部的贫富分化，社会总体不平等程度较低。

　　1978年贫困发生率为30.7%（贫困线为100元），贫困人口规模为2.5亿，农业经营体制不适应生产力发展需求是导致大面积贫困的主要原因。

　　由生存救助为主的无偿救济开始转向生产帮助为主兼有部分有偿救济的扶贫政策。确立了以县为单位的扶贫开发瞄准机制，在全国范围内开展扶贫开发工作重点县的专项扶贫工作。

　　1980年，设立“支援经济不发达地区发展资金”；

　　1983年，实施以“三西”地区农业建设为主要内容的区域性扶贫开发计划；

　　1984年，发布《中共中央国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。

　　农村贫困状况得到迅速缓解，农村居民家庭人均纯收入由1979年的160.70元增加到1985年的397.60元，扣除价格上涨因素的影响。实际增长了87.23%，年均增长率为11.02%。按照1985年的贫困标准193元计算，贫困人口为0.96亿，贫困发生率为11.9%。

　　1985年，有1.25亿农村贫困人口没有解决温饱问题，主要分布在东、中、西部18个贫困地区，尤其是革命老区、少数民族地区、边远地区和欠发达地区。农民收入增幅放缓，收入差距迅速扩大。贫困问题从普遍性模式逐渐向分层、分块演化，区域间发展不均衡问题凸显。

　　由道义性扶贫向制度性、专项性扶贫转变，有救济式扶贫向开发式扶贫、发展型援助转变，由扶持贫困地区向扶持贫困村、贫困户转变，扶贫资金使用有分散平均向重点集中转变，由单纯财政渠道拨款救济、资金无偿使用转变为以财政支付和银行贷款相结合、无偿与有偿相结合的扶贫资金投资方式。扶贫主体由单一政府模式向政府主导的多元化、开放式扶贫转变。扶贫工作有了自己的机构、专门工作经费和专项政策保障，从一般的社会救助事业中脱离出来。建立以省为主的扶贫工作责任制，实行扶贫工作党政“一把手”负责制。

　　1986年，成立专门扶贫工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，安排专项资金，制定专门优惠政策，确定开发式扶贫方针；

　　1994年，制定中国扶贫史上首个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领——《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》。

　　农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿减少到2000年的3200万，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右，基本实现《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》的目标。在绝对贫困和相对贫困的二元结构中，贫困问题从普遍性、区域性、绝对性向点、片、线分布和相对贫困演变。

　　贫困人口分布从扶贫重点县的区域集中向等低层次的村级社区集中，扶贫重点县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%。按2001年贫困标准631元计算，农村贫困人口达9422万，贫困发生率为10.2%。

　　开发式扶贫与多项惠农减贫政策并举，农村基本形成了涵盖开发式扶贫、救灾救济、五保制度和低保制度在内的比较完备的反贫困政策体系。

　　2001年6月13日，国务院颁发了指导农村扶贫的第二个纲领性文件——《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。

　　到2010年底，按照1274元的贫困标准，中国农村贫困人减少到2688万，农村贫困人口所占比例下降到2.8%。一些连片特困地区整体基本上解决温饱问题，生产生活条件明显改善，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》目标和任务全面完成。

　　依据2011年新的贫困标准，贫困人口扩大至1.28亿，占农村总人口的13.4%。扶贫对象规模巨大，特殊贫困矛盾突出，相对贫困问题凸显，致贫因素多样化，贫困人口内部的结构化和多元化特点日趋明显，减贫成就不稳定，连片特困区发展相对滞后。

　　把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。提出“两不愁”“三保障”的扶贫目标；提出“六个精准”的要求，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”；提出“五个一批”的脱贫措施，即“发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。

　　2011年，发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》；

　　2013年，发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》；

　　2015年，发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》；

　　2016年，发布《“十三五”脱贫攻坚规划》。

　　稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（以下称“两不愁、三保障”）。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。