联合国秘书长于1994年写道：“在世界的所有层次上和所有地区中，非国家实体目前的活动已经成为公共生活领域的一个重要方面。”737185同样，欧洲委员会也将非政府组织描述为民主的重要支柱：“……现在，它们作为中间人，在政府与公民之间信息和意见的交换方面扮演了重要的角色。它们向公民提供相应的手段，使他们可以批判地检验政府的行为或提议，同时它们也向政府当局提供专家建议、在大众见解方面的指导以及对其政策效果的重要反馈意见。”737186

尽管对于非政府组织缺乏一个被普遍认可的法律定义，但是，它在本质上可以被理解为私有的非营利组织（社团、基金会等）。非政府组织在相当大的程度上独立于政府，它们的成员是自愿（也就是说是非强制）加入的，它们致力于实现相关的社会政治目标，例如和平、环境保护、难民政策、发展合作以及人权等。737187使非政府组织明显区别于政府组织的是它们的独立性。然而，在实践中，这一特性却具有不同的表现形态，它在很大程度上与各种不同的主导政治体制相关。许多非政府组织以这样或那样的方式依赖于公共资助，但是只要它们独立于国家权力结构，例如，在非政府组织的管理和领导方面不受干涉，并且在结社关系中享有隐私权，这就并不必然有损其自主权。尽管一些非政府组织在全球开展行动，一些组织在某一地区开展行动，但是，大多数非政府组织仅在一国或国内的某个地方开展行动。

尤其是在人权保护的工作中，非政府组织已经成为了不可或缺的角色。国际人权非政府组织对联合国的人权工作起到了激励和鼓舞作用。非政府组织向联合国提供了有关侵犯人权方面准确、客观和最新的信息，通过这样的方式，它们已经有效地使联合国的辩论发生了改变。非政府组织还迫切要求一个更为开放的联合国议程，以便使范围广泛的非政府组织能够更多地参加联合国会议，而且使联合国能够信守其保护和促进对人权的尊重的承诺。在许多情况下，许多政府都抵制非政府组织参与联合国事务。737188尤其是在1993年世界人权大会于维也纳召开期间，联合国与非政府组织间的矛盾关系变得更为明显：一方面，如果没有非政府组织的承诺与合作，联合国的人权行动将不可能进行；另一方面，非政府组织对目前状况的批评又与几个参加国的意图不符。作为“主持者”，联合国邀请了一些非政府组织参加会议，但却通过援引排除讨论具体国家问题的正式会议议程的方法影响了会议的计划。737189如果不考虑这种值得怀疑的做法，那么可以说，具有咨商地位的非政府组织有权以与各国代表相同的方式，在联合国经社理事会及其附属机构内部发言；同样，在欧洲安全与合作组织关于保障人类权益的会议中，非政府组织也与各国一样平等地参加会议，而且主要是它们活跃了会议的气氛。在非政府组织和非洲人权与民族权利委员会之间确立了一种极富成效的合作关系，该委员会赋予许多国际性、区域性和国内的非政府组织以观察员的地位。737190仅仅是在某些情况下（例如联合国人权委员会），对非政府组织的正式承认才是其能够积极参与的前提条件。就大多数监督程序而言，非政府组织的贡献是受欢迎的，而无须具备任何特定地位。它们能够（向美洲人权委员会和非洲人权和民族权利委员会）提出个人申诉，能够发起调查程序（在禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会），并且可以将有关信息提交给国家报告程序等。欧盟的一些机构与非政府组织确立合作关系的过程可以说是相当拖拉的。尽管在一些敏感领域中已经有了一些合作的实例，例如“生物技术伦理咨询委员会”以及“欧洲种族主义和仇外心理监督中心”已经与非政府组织建立了合作关系，但在这方面还有相当大的改进可能。737191

就国际上提高对国内非政府组织工作的关注程度而言，其法律框架已基本形成。有大量的国际人权法律文件对结社自由提供保护，其中包括8个国际性和区域性人权文书。《世界人权宣言》第20条规定人人享有自由结社的权利。《公民权利和政治权利国际公约》进一步明确了对此项权利的保护。尽管所有这些国际性和区域性文书中的规定都为相当程度的自由裁量提供了空间，但是，它们至少明确了以下这一点：一般性地禁止组成、加入和维持非政府组织的权利是对国际标准的违反。

与《美洲人权公约》第16条的规定不同，《公民权利和政治权利国际公约》第22条并没有明确列出结社的可能目的。在这里还可以假定的是，给予保护的范围应该是宽泛的，而且显然包括了前面所界定的非政府组织。此外，社团的法律形式基本上是不受限制的。但是，人们所组成的团体在追求其长远利益时往往都努力寻求一种法律所承认的形式（通常是作为法人），因此，国家甚至承担一项积极的义务，为非政府组织设立为法人提供法律框架。法人的一个重要方面是其起诉或被诉的能力。在此方面，一些欧洲国家的非政府组织在国内层面起到了重要作用。例如在法国，各种社团可以在其特定领域内，代替受害人或者与受害人一起（在对被告提起刑事诉讼的同时）提出民事损害赔偿诉讼。737192国家对于某些犯罪行为或不法行为，特别是在种族歧视领域的犯罪行为或不法行为，不再享有提起公诉的专有权。欧盟极大地推动了这一发展，而且到2003年年底两个关于种族歧视的欧盟指令实施之后，它将很快成为每个欧盟成员国所采用的标准。737193由于结社自由还具有横向层次上的效力，因此国家还有进一步保护非政府组织的设立或行动不受私人干涉的义务。非政府组织往往会承担一些有利于一个完善的民主体制的公共职责，因此，国家具有实现并保护其权利的积极义务——例如，通过提供资金和免除税收而为他们完成任务提供便利。非政府组织的生存往往要依赖于来自国内和国际的基金会和组织的资助，同时也要依赖于一个合理的税收制度，这种税收制度应有利于接受捐赠资助的非政府组织的行动。限制或否认接受此类捐助的能力，或对其征收不相称的税负，会阻碍非政府组织的有效运作，造成对其结社权利的干涉。在这方面，可以说，欧盟国家有着良好的实践。在大多数欧盟成员国中，税负可以被完全扣减，而在两个成员国中，捐赠只是可以被用来抵消税款的一部分。737194参加社团和结社的自由还包含了另一方面的含义，即一个人对其希望加入的组织进行选择的自由。如果在一个国家中只有一个促进人权的非政府组织，而我又不赞同其行动方式和目标，那么我的结社自由并不能简单等同于不强迫我加入这个非政府组织。相反，《公民权利和政治权利国际公约》第22条第1款还保障了我与其他和我具有相似意向、且更符合我想法的人，设立另一个人权非政府组织的权利。

根据《公民权利和政治权利国际公约》第22条第2款，限制结社自由必须依据法律；同样规定的还有《欧洲人权公约》第11条第2款以及《美洲人权公约》第16条第2款。根据这些规定，对结社自由的限制应该规定在一部一般性的、由议会通过的法律中，或者包含在一个具有同等效力的、非常明确的普通法的非成文规范中。同样，也应该通过禁止那些任意的裁量行为而对非政府组织加以保护。此外，在一个民主社会中，对结社自由的限制还必须是为了实现上述条款中列明的某项目的所必要的，而且对于这些目的必须进行限制性的解释。对于民主，我们不可能找到一个能够为世界上所有国家所接受的统一理解。但是另一方面非常清楚的是，如果限制条款的适用不符合某些最低限度的民主原则，那么结社自由将无法得到有效的保护。这些限制性规定必须与目的相称，并且符合多元化、容忍、宽宏大量以及人民主权这些基本的民主价值。相称性原则要求，干涉的类型和强度应该是为了达到某种目的所绝对必要的。737195解散一个非政府组织或其他社团，或者禁止其设立，是对结社自由的最严格的限制。只有在所有其他较为温和的方式都无效时，才能采取这种最终的手段。因此，只有当一个社团是威胁国家的组织时——即对整个国家造成政治或军事威胁的团体，或在《公民权利和政治权利国际公约》第20条所规定的意义上进行战争宣传的团体，或其行动旨在破坏《公民权利和政治权利国际公约》第5条第1款所规定意义上的权利的团体——才允许对其予以完全的禁止。737196为了国家安全的利益，可以对这些组织予以禁止。但是，如果考虑前面所提到的非政府组织的定义——致力于实现相关社会政治目标，那么这样的组织是否可以构成本文所讨论的社团，就是值得怀疑的了。为维护公共秩序，国家有权颁布法令，对设立社团的合法性及其行为的合法性予以控制。根据《公民权利和政治权利国际公约》的规定，这种保护性目的不仅能够为一种通知制度，而且也能够为前面所提到的限制范围内的许可制度——包括登记的义务——提供正当的理由。然而，在缺乏司法审查程序的情况下，如果对非政府组织采取压制性的登记和许可方案，那么这将构成对结社自由的侵犯。奥地利宪法法院在根据《欧洲人权公约》第11条对结社权利做出解释时，甚至更进了一步。它裁定，对于非盈利组织（如同非政府组织）而言，采取许可制度是与结社权这种宪法权利相矛盾的。其结果是，根据奥地利法律，非政府组织，正如所有非盈利组织那样，仅须向它们的行政主管当局提交章程，通知它们结社的事实。

《公民权利和政治权利国际公约》、《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》中列举了能够进行合理干预的各种原因，而这些原因都被认为是一个民主社会中正当合理的公共利益和私人利益。因此，这些国际文书中的限制条款实际上的重要性，不仅表现在仅能根据这些列明的原因进行限制这一点上，而且更表现在一个民主社会中的必要性标准以及精确的相称性检验方面。

在总体上，奥地利关于结社的法律可以被描述为是自由的法律制度。俱乐部与社团等体制是通过自愿性和自我负责的特征来加以识别的，这种情形构成了一种“有生命的民主”。目前，奥地利有超过95000个非盈利性社团登记在册，而且，大约有29%的奥地利人是某个社团的成员。737197其中的一些社团对奥地利政府在社会合作关系领域中的政策起到了重要的影响。它们以一种强有力的方式代表了公民的利益，从而通过一种与政府达成协议的策略避免了罢工的需要。

关于人权非政府组织，在国际层面上，近来旨在设定标准的动议更加详细地界定了保证尊重非政府组织所享有的自由运转的权利这一政府义务。联合国大会于1998年12月9日通过了《人权维护者宣言》，明确承认了各地人权团体的重要工作。该《宣言》规定了一系列原则和标准，这些原则和标准旨在确保各国对人权捍卫者的工作给予充分支持，并确保他们得以自由地开展其合法行动，而不受妨碍或不必担心遭到报复。

尽管该《宣言》不是正式的条约，并且不强制各国对其遵守《宣言》的情况进行报告，但是，联合国已经指定了一位特别代表对该《宣言》的实施情况进行监督。该《宣言》中的关键条款包括被告知基本权利和自由的权利，以及为促进普遍承认的人权而和平聚会与集会的权利。该《宣言》还确认，人们有权对与人权有关的政府政策和行为提出批评，而且，当《宣言》中所提到的促进和保护人权的权利受到侵犯时，有权获得充分的保护和有效的救济。

（刘欣燕 译）