政府作为公共治理的载体和主体，在实现中国梦的过程中，它自身的责任、行为会对整个中国梦的实现产生深度的影响。

经过30多年的改革发展，中国改革本身已进入了战略转折期。主要有两个标志，一是改革的重点正在发生转变。过去，我们一直以经济改革带动其他改革，现在越来越带不动了，政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。越到后来，行政改革几乎上升到和经济改革同等重要的位置，改革的重心正在发生一些转变。二是传统发展方式走到尽头了。就是传统的拼资源、拼环境，只注重GDP而不注重人的幸福，这种发展方式走到尽头了，走不下去了。这是改革进入战略转折期的两个重要标志。

现在从政府治理角度来看，我们面临双重压力。第一就是改革的政府环境、外部环境发生变化，给我们带来压力。第二就是政府自身存在一些深层次问题没解决好，引发老百姓的不信任，对我们形成压力。我把外部环境变化概括为四个特征。

一是中国改革发展取得巨大成就，但人们对改革的认知度在大大下降。今天的中国人再也不像30多年前改革起步时那样期待改革、拥护改革，实际上很多人反对改革。有些改革剥夺了普通老百姓的利益，老百姓肯定不支持。下一步改革如何走？分歧也在加大，在目前利益格局固化这样的环境下，要重构改革的共识，实际上比当年发动改革还难。

二是中国经济在持续快速的发展当中付出了很高的代价。主要表现在转变发展方式方面的“四个难以为继”，即低成本出口战略难以为继，低端产业主导经济结构难以为继，资源和环境传统的使用方式难以为继，以及收入分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。我们通过资金高投入、资源高消耗、环境高污染，换来了30多年来9.9%的高增长速度。我们透支了资源、破坏了环境。每天面对的是地沟油、毒奶粉、毒大米、毒胶囊，百姓还有幸福感吗？

三是中国的“双转”（即社会转型、体制转型）在快速推进。也就是说，传统社会走向现代社会，农业社会走向工业社会，乃至信息社会；我们的体制由计划体制转向市场体制。但是我们积聚了大量的社会矛盾、社会冲突。20世纪90年代，中国每年发生的群体行为事件平均不到1万起，现在每年十几万起。为了维稳，我们付出了巨大代价。大量矛盾确实是人民内部矛盾，出警只能激化仇恨。

四是中国在国际上的影响越来越大，在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断地被西方国家误读、误解。后面既有深刻的政治原因，也有一些其他复杂的原因。我们能不能保住30多年改革开放的成果，能不能发现新的机遇，打破这个格局，对我们政府治理国家形成了挑战，说明公共治理的外部环境发生了变化。

从政府自身来讲，首先得充分肯定过去6次改革的成就。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，我们进行过6次行政体制改革，也可以叫公共治理变革。6次改革以后，政府大体由计划经济政府转向市场经济政府，在30多年中中国经济能够强势增长，国家整体大进步，政府功不可没；但是正像我前面讲到的，越到后面，政府就越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。这可能和政府的问题相联系。政府的问题很多，据我的研究，从中央到地方有几个共性问题。第一，结构不合理。我们本来想搞一个小政府、大社会，但在很多地方都搞成大政府、小社会了。政府功能扩大，部门设立过多。职能交叉、职能重叠，导致行政监督不合理。还有就是我们有两套班子，党一套、政府一套。仔细研究一下，党的很多部门和政府部门交叉。比如说党委有纪检部门，政府有检查和审计部门；党有组织部门，政府有人事管理部门；党有宣传部，政府有文化局；党有统战部，政府有民族宗教事务管理局；党有政法委，政府有司法局。很多核心工作你会发现党的部门和政府机构有交叉。

第二，政府管理运行中深层次问题没解决好，我觉得至少有四大问题。

一是职能转变制度滞后。1988年就提出要转变政府职能，后来每次转变政府职能改革都是最主要的改革任务。但是20多年过去了，转变政府职能这一目标还在困扰我们。

二是政府自身改革滞后。老百姓说，改社会的、改老百姓的改得快：减员增效、下岗分流、住房制度改革、医疗制度改革、拆迁和征地，这都是改老百姓、改社会的。反过来，改政府自己的就难了。三公消费即公车消费、公务接待、公款出国，都造成很大问题。20世纪80年代有些地方就开始探索怎么实施公车改革，到现在公车改革探索了30多年。再一个是官员财产申报公开，这是国际惯例呀，发达国家都有这个制度。你看人家竞选总统，先公开你家里有多少存款，有多少动产和房产，有多少股票、债券。包括我国台湾地区的马英九竞选的时候，首先公布他的财产。20世纪90年代，我们就开始探索官员财产申报如何依法公开。后来内部产生了很大争议，就搁置起来了，到现在我们只有申报环节，没有公开环节。我认为没有公开环节意义不大。房姐、房妹、房叔，都是通过网络搞出来的，哪个首先是纪检部门、组织部门曝光的？没有，都是通过网络。老百姓通过这种形式把一些官员的财产曝光，才发现问题了。

三是行政审批过多、过滥，变成腐败的温床。中国行政审批机构是由计划经济走向市场经济过程中出现的一个怪胎，这个怪胎反过来是会吃人的。哪个部门的公共审批都有许可，但是和国外相比，中国的审批面太宽，审批事项过多，程序不规范，存在大量暗箱操作。深圳市前市长许宗衡，他原来是深圳市委党校常务副校长，他几乎干预了在深圳主政期间所有的重大项目。有很多优秀官员在审批怪胎面前败下阵来。反腐力度小吗？不小，我说下面几组数据可能会震撼大家。从1978年到现在，全国一共查处450万起涉及政府犯罪，查处450万人，其中省部级高官腐败分子467人。从2002年至今，一共查处了63万起涉及政府犯罪，查处省部级官员接近100人，平均每年近10人。但腐败始终没有控制住，数额越来越大，由金钱腐败发展到权力腐败、司法腐败等。

四是在一党执政的条件下，我们官员的权力生命周期非常长。我们750万公务人员，在五级政府这个台阶上，只要你能当领导人，如果你不能管控好自己的行为，你想腐败易如反掌，哪怕在乡镇当党委书记、镇长，在县里当县委书记、县长、局长，依此类推。只要能当主要领导人，想腐败太容易了。不改革这个“温床”，不去掉这个根，腐败还可能会蔓延。

现在是互联网时代，网民快接近6亿了，微博用户快接近4亿了，现在最大的问题就是信息发布的主体改变了。过去是党政部门自己控制信息，现在几亿个微博用户就是几亿爆料人。在这样一种环境下信息发布的主体有变化了，这些年来发生的网络事件都是冲政府来的，基本上就是这种格局。例如，华南虎事件、上海钓鱼执法事件、邓玉娇案、“7·23”动车追尾事件、郭美美事件。这就是我们面对的公共制度的环境，我们面临的压力很大。那么公共治理的难度在哪里？750万公务委员，加上3200万事业单位人员，没有这些公务人员管理的变革，我想公共管理变革很难实现。

三个部分的公共管理很重要。政府不是财富创造的主体，企业公民才是财富创造的主体，政府是营造环境的主体。法律不授权，政府无职权。政府权力受到严格的法律限制。很多官员没有这种概念，当了市长、党委书记以后，不知道他的权力有多大。政府权力和公民权利在法律上是相反的，法律对老百姓来讲是规定你不能做什么，你不能杀人，你不能放火，你杀人放火就追究你法律责任。但是法律对政府来讲是规定它只能做什么。法律没明确规定的，政府都不能做，这叫“依法行政”。依法行政的另一个意义就是，政府所有行政活动必须有法律的依据。习总书记多次提到，党必须在宪法、法律范围内活动，任何人不能以权压法、以言代法、徇情枉法。要用笼子把公共权力关起来，这对我们是很大的挑战。服务型政府的本质是不能让公民围绕政府转，而是政府围绕着群众转。这次提出四句话：职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。最重要讲的是人民满意，我们只有树立这样的理念，变革才是有方向的。

公共治理变革与创新需要确立明确的战略和目标，一个是到2020年建成有中国特色的行政管理体制；另一个是建设一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这就是公共治理变革与创新的目标，变革的重点可以从四个方面展开。

第一，找准政府在市场经济条件下的角色定位，最大限度地保障社会的公平与正义。政府不是投身第一线替代企业去招商引资，政府最大的责任是人们有安全感；营造公平竞争的市场环境；没有欺诈、没有垄断，保障社会公平与正义。现在大家看到，这次机构调整就是针对政府过于强势，管的事情过多，于是做出了以下几项转变政府职能的重大举措。

（1）政府要向市场放权。将来各种私人投资基本要放开，民间投资基本要放开。生产经营过程的审批大量放开，包括各种资质、资格认证会大量减少。减少行政事业性收费，改革工商企业注册制度。降低门槛，鼓励个人创业，一块钱就能注册，而且注册就给你营业执照，第二天就可以开业了，后面再慢慢办手续都可以。不像过去，要办前置审批，现在颠倒过来了。

（2）政府向社会放权。下面四类社会组织不需要找政府主管单位了：行业协会、科技类组织、公益类组织、服务基层社区的组织。这四大类社会组织注册不需要找政府主管部门了，直接到民政部门去注册，和国际接轨。过去我们成立社会组织都要找主管部门。当然，政治组织、宗教组织还是需要找主管部门管一下。

（3）中央向地方放权。中央政府部门管的事务太微观了，经营活动权要下放，投资审批权需要下放，大大减少部委的专项转移支付。

（4）优化职能。小事情都交给部门来管，改善微观调控。

（5）加强政府的基础制度建设。包括两个重要制度：一是不动产登记制度，全国500个城市全部联网，一介入你的身份证，你的住房一目了然；二是以个人的身份证和企业的条码证为基础建立代码制度。一个人的代码跟你一生，你交税、办理社会保险、缴费全部用这个代码。由现在的信息网络技术把基础制度全部构建起来，完善不动产登记制和代码制。这为我们提高对老百姓服务能力，加强社会有效治理提供重要的保障。

第二，优化政府结构，坚持小政府、大社会方向。这次国务院把27个部委调整成25个，减少了两个。有六大改革，一共涉及18个部门。一是铁道部撤销了。它的行政管理职能放到了交通运输部，组建了国家铁路局；把地方铁路局改组为铁路总公司，实行政企分开。原来铁道部既当运动员又当裁判员，既搞铁路规划战略、行政管理，又搞铁路投资建设，还管铁路的运营，三位一体，现在强行覆盖。二是组建了国家卫生和计划生育委员会。把人口规划职能交到国家发改委；把计划生育职能放到新组建的国家卫生和计划生育委员会。整合医疗资源，满足老百姓的看病需求。三是组建国家食品药品监督管理总局。把质检总局的生产过程、生产环节，把工商总局的流通环节都拿过来放到食品药品监督管理总局。卫生部只管设定这个行业的标准制度和风险评估。四是组建国家新闻出版广电总局。这是把传统媒体归到一起，原来是两个部门管，这次就归到一起，整合这方面的资源。五是重组海洋局。原来是五龙治海，海关管海上缉私，海洋局管海上资源，农业部管海上渔业捕捞，海事局管海上救助，公安部管海上边防警卫。南海局势的紧张，迫使我们整合内部的执法资源。现在在国家海洋局上面又挂了一个牌子“国家海警局”，这意味着我们可以在巡视船上配武器了。六是重组能源局。原来能源局还管不了电，由电监会管电。这次我们撤销电监会，把电业管理职能也放到了国家能源局。这突出了问题的导向，这不是定型的改革，但是首先从问题出发。目前有两大问题：一个是民生，一个是海洋权力。交通运输、新闻出版、广播、电影与电视，这都是民生问题。这几项改革都是围绕民生展开的。能源涉及国家战略，海洋区域关系国家主权。这六大改革都是政府的公共治理面临的最突出问题，可以作为优先改革的项目。

第三，加大政府自身改革力度，构建制约公权力的制度笼子。要坚持选拔政府官员的公开性、透明度和公正性。加快官员财产申报公开制度改革的步伐。要遏制三公消费，要加大这方面的改革力度，就是把公共权力关在制度的笼子里。不靠网络反腐，也不是靠“二奶”反腐，而是要靠制度反腐。

第四，政府要为人民谋福祉，避免与民争利。中国现在的外汇储备超过德国的GDP，达到3.44万亿美元。中国的外汇储备占了全世界外汇储备的一少半，被认为是全世界最有钱的国家。但你想过没有，国库有钱，老百姓腰包中有多少钱？我们过去走了一条国富优先的道路。外汇储备很多，财政收入很高，政府每年拿走的收入占了整个GDP的35%。我认为现在要转到民富优先了，让老百姓富裕起来，更多一线生产者、劳动者、工作者优先。

要通过政策的公平公正使老百姓产生幸福感。我认为在这方面问题最突出。有人说，我们的政策、制度似乎越来越有利于富人，越来越有利于有钱人。下岗的、打工的以及其他普通劳动者，在政策制定过程中声音越来越微弱。干脆讲中国政策、制度是上层的阶级化，下层的碎片化。什么是阶级化呢？政府阶级和财富阶级相好，你看这么多的高官腐败分子曝光以后，省部级的高官腐败分子，到目前没有一个人没有受贿行为，都存在官商勾结现象。政府阶级掌握权力，财富阶级掌握经济。这两种阶级现在越来越近，政策对他们越来越有利。下层被碎片化了，一个农民利益收缩以后，没有组织替他来表达，没有组织听他的诉求。个人起来和社会抗争，去上访，往北京走。很多上访人堵塞交通，甚至烧汽车、卧轨。所以大家看到，往往这种群体事件后面隐藏的是公平正义。政府成为凌驾于社会之上最有权威的公共机构。北京的医院、北京的大学是公共机构，但它们不具有权威性，因为一个是看病的，一个是提供高等教育的。哪怕是县政府，它也可以制定政策。政策一出来，在我们县的管辖范围内畅行无阻。所以政府是凌驾在社会之上最权威的机构，它的责任是制定政策不偏不倚，保证社会公平公正。如果这个公平公正的天平出了问题，那它在社会上的负面影响就非常大。所以我认为，老百姓有没有幸福感在很多情况下是看他们是否处在公平的起跑线上，是不是享受到公平制定的政策了。如果他发现他是被歧视的，他是被政策排挤的，那他会据理力争，甚至发生非常强烈的反抗。所以我说，一个人有没有幸福感不仅仅体现在经济层面，不仅仅是有没有钱。精神层面有时候更重要，就是要公平正义。

政府不能与民争利，还要给每个人出彩的机会。这是习近平讲的，我认为很深刻。按照人的价值，人有五个需求。最基本的需求是生理需求，第二是安全需求，第三是社会交往需求，第四是被尊重的需求，第五是自我价值实现的需求。我认为要给每个人创造出彩的机会，就不仅仅是生理需求、安全需求、社交需求，更重要的是自我价值实现的需求，这是最高追求。你能不能给每个人提供这样的平台？我有多大的本事发挥多大的能力，我想这就是制度的平台，非常重要。

公共治理创新是实现中国梦的重要途径。公共治理变革要与时俱进，过去的公共治理变革更多在行政层面。十八大报告说，行政体制改革是政治体制改革的组成部分，所以十八大在讲政治体制改革的时候才会讲七部分的内容，其中第五部分讲的就是行政体制改革。在我看来，行政体制改革是政治体制改革的下半部分。它能够解决的就是政企分开、转变职能、提高效率、降低成本。而在政治体制改革上面还有四个更核心的要素。一是依宪行政体制。中国梦包括依宪治国梦。二是政党政治。政党在国家治理过程中扮演什么角色？三是社会主义民主。我们老说要民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。老百姓当家做主，这主到底做了没有？四是社会主义法制。这四个方面内容，我认为是政治体制中更具有绝对意义的内容。如果我们仅在下面改革，在行政层面变革，不在上面变革就走不远。举个例子，有些地方官员拼资源、拼环境、搞政绩、搞形象，表面看这是行政管理问题，但后面隐藏的是官员选拔制度问题。与时俱进，不仅在行政层面改革，而且在政治层面也要改革。政治层面的改革需要共识，需要时代竞争。

习主席讲实现中国梦，一要走中国道路；二要弘扬中国精神；三要凝聚中国力量。弘扬中国精神他讲了两层含义：一是以爱国主义为核心的民族精神；二是以改革创新为核心的时代精神。我认为非常重要的就是改革创新。改革创新就要打破因循守旧、墨守成规，要冲破墨守成规就需要形成共识，需要敢于走别人没有走过的路，敢于思考别人没有思考过的问题。1976年粉碎“四人帮”以后，如果没有邓小平发动的1978年高峰讨论这场思想解放运动的话，我们会在那么短的时间内否定“文化大革命”吗？如果这些东西否定不了，党和国家的工作重心能够转移吗？这是不可能的。邓小平看到了这一点，所以他发动了一场真理高峰讨论。人们原来认为马克思主义、毛泽东思想就是坚定的标头，邓小平说不对，马克思主义、毛泽东思想也是一种运动，它的对错也要经过检验。就是通过这场思想解放运动，我们否定了“文化大革命”，否定了“以阶级斗争为纲”，实现了工作重心的转移，中国很快走上了改革开放的道路。

为什么1992年1月28日邓小平要到南方来视察？因为改革开放进入低潮了。过去30多年，中国经济平均增长9.9%，但1990年中国经济是负增长的，是倒退的。再加上苏联、东欧发生变化，当时高层就邓小平提出的“以经济建设为中心”产生了严重分歧，有人提出，中国绝不能只坚持以经济建设为中心，还要坚持另一个中心，叫双中心。邓小平看到他提出的主张有可能被改变，于1992年1月28日破门而出，到南方视察，走一路说一路，形成著名的“南方谈话”，启动了第二次思想解放。南方视察期间邓小平说了很多话，核心就四句话。第一，基本路线动摇不得，一百年不能动摇。第二，计划和市场都是发展经济的手段，不决定国家政治制度；资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。第三，不改革就是死路一条，就下台。第四，要防止右，但当前的主要危险是“左”。这四句话彻底打破了当时的政治僵局，把中国改革开放拉到了新的征程上。如果没有1992年邓小平“南方谈话”，中国改革开放能不能走到今天都不一定。

我在这里说两件事。2012年2月，胡耀邦的儿子胡德平组织了一场思想讨论的聚会，我有幸参加了。那时候大家都对十八大以前中国的局势非常担忧。胡德平等人不断组织这些活动给中央提重大建议、方案，包括领导出门不封山、少封路。大家看到，如果没有1992年邓小平“南方谈话”，中国可能还不会走到今天。习近平执政以后，第一站没有去西柏坡，没有去延安，也没有去井冈山，而是重走了邓小平当年的南方视察之路，到深圳来转了一圈。象征性意义非常明显，就是继续走邓小平的改革开放道路。

走出改革困境需要更大的勇气推进公共治理变革。新一届领导执政以后，确实带来了新风，产生了重大效应。当然，好的开局并不意味着中国目前面临的风险下降了，风险依然存在。中国现在在政治、经济、社会等方面面临着四大风险，包括政府改革在内的公共治理变革。有哪四大风险呢？

第一，经济下行的压力加大，房地产泡沫越来越大。房地产的泡沫会不会破？一旦破了有可能导致中国经济硬着陆，不是软着陆。这种后果对中国经济的杀伤力是难以想象的。美国预言家成功地预言了2008年的美国金融危机，之后他又放出预言，说中国的房地产泡沫会在2014年破裂，中国经济将遭到重创，中国经济有可能硬着陆。风险压力现在感觉很大，房地产新规定出来以后，北京房价继续在上涨，10年前一平方米5000元，现在核心区一平方米10万元，涨了近20倍。

第二，社会矛盾加剧，四大差距放大了，包括贫富差距、城乡差距、行业差距，社会利益格局被扭曲了，当然，分配制度不合理是造成利益格局扭曲的首要因素，其次就是机会不均等，企业之间不处在同一个竞争起跑线上，国有企业很强势，民营企业相对弱势。人和人发展不处在同一竞争起跑线上，有钱有势的人，儿女发展空间很大；没钱没势的人，儿女发展空间受到了很大限制。高级领导的小孩要发财可以发大财，要当官可以当大官。农村出身的小孩就是考上北大、清华，毕业以后也找不到体面的工作。中国逐步进入全面拼爹的时代，这很危险呀。阶层有可能被固化，底层人越来越不能往上挤，已经被人控制了。所以说中国的改革在和革命赛跑，改革慢了就要革命了，非常危险。

第三，老百姓的民生有没有改善？对老百姓的承诺能不能兑现？医疗、教育、社会保障、就业、住房，我们能不能让老百姓享受到改革开放的成果？如果普通老百姓得不到实惠，感受不到幸福，他就不会再对政府产生信任感了。

第四，腐败能不能得到有效控制？能不能有效地遏制住公权滥用？

我认为这四大风险是目前经济社会面临的最大风险。我们需要调整改革的逻辑，不能再用经济改革带动其他改革了，现在主要是行政改革。国务院机构改革，转变职能强制推进。应该通过行政改革来带动经济改革，但是前面必须要有相应政治改革的推进，如法治、民主，对于这些方面的推进。如果没有政府配合推进，推动行政改革倒不如重新改革。行政改革应该先转变政治，后转变经济。所以我在《改革是中国最大的红利》一书里提出“未来变革的主题是市场经济改革，之后就变成主题”。我最后修正了一下说，未来变革的主题是适应市场经济的公共治理变革，作为整个党的改革的主题。

在这个大主题下我提出了一个“三清四权”的改革目标。“三清”用的是十八大报告的原话：干部清正，政府清廉，政治清明。这三句话提得非常有价值，可以作为我们长期改革的目标。干部清正是政府清廉的基础，如果750万公务员清正，政府清廉没问题。政府清廉了以后才有可能实现政治清明。政治清明不光是廉政的问题，还有幸福感，还有对制度的认可度等，还有更深刻的内涵就叫政府清廉。废除特权、弘扬民权、约束股权、保护私权，这是“四权”的改革目标。就是敢于废除一些长期形成的不合理的特权，保障老百姓当家做主的权利，构建一个约束权力的制度笼子以及对合法的个人私权予以保护，实际上这些我们已经写到宪法里去了。既然引入了宪法，我们就可以理直气壮地把这个口号打出来。所以说“三清四权”的改革目标即公共治理改革目标，我认为在当前更具有时代意义，也更具有真理性，也是我们实现中国梦的最重要的途径！