1.本报告最初是对世界银行2001年出版的《中国：战胜农村贫困》一书的补充。本报告同《中国：战胜农村贫困》一样，都产生于中国政府重新评估扶贫战略，并宣布采取新的扶贫手段促进最贫困的西部地区发展的转折时期。世界银行报告建议中国政府采取直接措施加强对内陆省份，尤其是绝对贫困人口比较集中的丘陵和山区的扶贫干预。这些地方存在着诸多不利因素，如地理位置偏远，生态环境恶劣，基础设施匮乏，以及不利的社会和文化因素；这些因素交织在一起，增加了进一步扶贫的难度。

2.中国政府要实现全面减贫的目标，提高最贫困人口的生活水平，最关键的、也是首先要做的，就是缓解内陆省份的贫困。本报告在支持采取区域性扶贫措施的同时，希望引起人们对贫困的其他方面的重视。这些方面，正越来越为人们所关注。报告特别分析了居住在非贫困地区（包括农村和城市）的贫困人口问题，也强调了贫困特征的多元性。对此，本报告聚焦于人力因素（如健康和教育程度，性别和民族差异），这是现行中国扶贫政策未囊括的内容，也无法在基于收入和消费基础上制定的贫困指数中得到反映。

3.自1978年以来，中国在减贫的广度和深度方面所取得的成就，已经成为世界的典范。但是，中国官方统计可能大大低估了绝对贫困的比率。而且，中国采用的以收入衡量的贫困线标准很低，如果采用国际通用的贫困线标准，中国的贫困发生率将增加很多。同时，贫困的根除正在变得越来越难，在城镇和乡村出现了前所未有的新的贫困形式。艾滋病（HIV/AIDS）在中国一些地区流行，如果不能得到有效控制，将成为引发贫困和社会动荡的潜在威胁。很多绝对贫困人口居住在与主流经济发展相隔绝的地区；而且，可能因缺乏劳动能力（如由于疾病或残疾）、基本技能以及自然资源，而难以维持生计。这些问题深深地根植于贫困的本质，因此难以通过区域性扶贫措施解决。

4.中国政府在贫困地区所采取的扶贫政策，反映了其对贫困问题的基本认识，即，生态环境恶劣和缺乏有效的改革措施是贫困的主要原因。然而，经济转型和市场化进程中出现的新形式的贫困，并不局限在偏远和丘陵地区，很大程度上，它们是在改革过程中出现的。这些新形式的贫困可能反映出这样的问题：个人无法应对市场化转轨过程中的高风险；与此同时，社会和经济方面来自集体或国家的支持减少了；又缺乏一套新的、充分的社会保障体系替代已经失效的旧制度。受这些新问题影响的贫困而脆弱的人群，包括居住在指定贫困县以外的农村人口、流动人口和新出现的城市穷人。另外，性别、年龄和残疾都是导致某些特定人群易于陷入贫困状态的附加因素。

5.承袭UNDP促进人类发展的宗旨，本报告的分析和建议体现了有关贫困和发展更宽泛、多元化的概念，这同UNDP在其《人类发展报告》（Human Development Reports）和《贫困报告》（Poverty Reports）（UNDP，1997，1998，2000）中的有关阐述是一致的。在这些报告中，人类贫困指丧失了人类发展最基本方面的机会和选择权，如拥有长久而健康的生命，享受体面的生活质量，享有自由、尊严和自尊等。因此，减缓人类贫困的措施不仅要增加收入，而且要全面提高贫困人口的资产基础（这包括了财务能力、人力资本，社会、文化和环境等方面的资产），提高教育和健康的水平，采取措施防止性别、种族、年龄和残疾等方面带来的差异和不利影响（这些因素加剧了贫困，并妨碍了个人参与发展的机会）。

6.本报告不仅将人类发展问题融入对贫困的全面分析，而且力图将中国扶贫战略纳入更为宏观的全面经济增长战略之中。报告引用的一些研究表明，将扶贫项目独立于其他政府政策之外，经常会导致它们之间的冲突，降低扶贫措施的效果。经济政策的主要目的是刺激经济增长，不恰当的投资政策和价格政策往往导致贫困地区的资源外流，然后又施以专门的干预措施向贫困地区返还一些资源。而可持续的减贫战略要求将扶贫政策更好地融入整个国家的经济发展战略之中。

7.本报告探讨了中国的发展、不平等和缓解贫困三方面之间的关系，而不只关注贫困地区的贫困和扶贫问题。中心论点是，区域内部和区域之间不均衡的经济增长方式，大大地降低了收入增长对促进减贫的潜在效果。尽管中国改革开放以来一直保持着显著的经济增长，但是不平等的迅速加剧，还是使得最贫困人群难以分享经济增长带来的益处，并导致城市出现了新的贫困阶层。

8.农业产出落后以及农产品贸易条件的波动，阻碍了农村贫困人口分享经济增长的收益，这导致农村收入结构变化，增加了农户之间和地区之间的不平等。中国加入WTO可能进一步加剧这种趋势。同样，国有企业重组导致城市失业率迅速上升，当缺乏有效的社会安全保障网，就成为城市贫困增长的主要原因，中国成为世界贸易组织成员可能加剧这一趋势。中国的公共财政结构无助于解决正在加剧的不平等现象，反而减缓了已经放慢的减贫速度。这种课税体系无论在城乡内部还是城乡之间都高度累退，而其他方面的城市改革（如工资和住房政策改革）也在拉大收入和财富的差距。此外，继续限制农村劳动力向城市流动，以及不向流动人口提供一些最基本的服务，也增加了农村和城市的贫困发生率。考虑到贫困的多样性及其特征的不断变化，以及收入差距的不断扩大，仅仅依靠区域瞄准的扶贫措施难以实现充分的和可持续的减贫目标。

建议

9.本报告通过分析中国贫困的发展趋势及扶贫政策演变，建议中国政府目前有必要对减贫战略进行重新定位，重点应设计一个更全面的综合性扶贫政策框架，将扶贫政策作为国家整体经济政策的组成部分。这个政策框架必须能够满足经济持续快速增长的需要，但同时必须确保增长方式有助于向贫困人口倾斜。这样的一个框架应包括以下一些政策安排：

·与目前已经开始的“西部大开发战略”相结合，改变只有利于沿海地区的政策（如某些方面的特权和税收优惠），刺激对内陆省份和农业部门的投资；

·结束对小企业和私营企业的歧视政策（特别是在信贷方面），以及采取行动扭转偏重于资本密集型产业的公共政策（这些政策使中国近来经济增长的就业效应下降）；

·通过发展劳动力密集型产业和公共事业来解决贫困地区、农村和小城镇的就业问题；

·加强贫困地区的基础设施建设，这会提高投资回报率，并进而吸引更多的资金投入。

另外，还需要以下的补充手段：

·改善贫困地区内部的教育、医疗、文化、法律以及政府管理基础设施，努力创造新的商业机会，这包括吸引劳动力密集型产业从成本较高的沿海发达地区向内陆地区转移；

·刺激农村经济发展，特别要改变农产品的价格歧视政策，消除农业增长的障碍；

·大力增加对基本公共服务的资源投入（特别是在贫困地区），如基本医疗保健和基础教育等；

·大力推进社会安全保障网的建设，以帮助那些无法适应经济结构迅速变化的人群，减轻国有企业沉重的冗员压力，促进劳动力的再就业；

·防止农村土地使用权分配不平等问题的加剧，采取行动保障并保护妇女能够获得土地；

·进一步放宽限制劳动力流动的管理措施，如地方保护主义和严格的户籍登记制度，放开对不同地区之间人口流动的限制，保证流动人口在城市得到应有的社会服务；

·财政体制改革（在家庭和区域的层面上，这一改革对分配的影响都十分敏感）要与短期措施相结合，增加对贫困地区的资源分配。

10.尽管持续的经济增长对缓解贫困有积极作用，但仅仅依靠经济增长并不能完全解决收入差距不断扩大和贫困问题。从当前情况看，解决贫困问题需要更加有效的微观手段，包括提高扶贫基金的指向性和促进穷人更多地参与扶贫计划。需要制定新的政策，不仅解决收入型贫困问题，而且要缓解涉及范围更广的人类贫困。一般的经济增长和大范围的地域性的资源分配都难以解决绝对贫困问题，将瞄准措施与反贫困的宏观经济政策相结合，可能对缓解绝对贫困更有效。

11.作为世界贸易组织的成员，中国难以再将农产品价格补贴作为减贫的主要工具。但是，在世界贸易组织规则允许的范围内，可以实施一些计划或运用一些政策工具，将扶贫工作瞄准贫困家庭和乡村，具体包括以下几点：

·向丧失劳动能力的个体进行转移支付。如，因为老龄、残疾而不得不依靠中央政府、地方政府、社区或家庭帮助的人群，或由于遭受某种突然打击，暂时陷入贫困状态、需要短期帮助的人群；

·对穷人提供基本的公共服务，这包括医疗、免疫、基础教育、信息，以及工作技能的培训；

·加强基础设施投资，如供水和灌溉、乡村道路和桥梁、电力和能源供应。这些基础设施都与贫困人口最直接相关，并可以被他们所享用；

·提供贫困户可以承担得起的小额信贷，并辅之以能力培训和信息服务，提供贫困人口参与当地决策的机会。

12.减贫目标的有效实现有赖于贫困人口对扶贫项目决策、设计和执行过程的参与程度。在扶贫项目实施地区，当地人的参与可以降低项目的执行和监督成本，也可以培养当地人促进项目进一步发展的主动性。这些地方团体在监管项目资金的使用及确保符合财务制度方面扮演着重要的角色。

13.需要建立更系统的贫困及扶贫项目评估和监测方法，也需要改进数据收集，建立更优的数学方法，以有助于衡量和监测人类贫困和收入贫困的变化，以及更好地分析具体扶贫手段的效果和成本-效益。参与式方法能够使穷人得以直接参与扶贫项目的监测和评估，应该被广泛运用。

14.21世纪初，中国面临的最大挑战将是民众日益增长的不安全感，特别是这些贫困人口，它们面临着更多的问题，这包括收入水平低及收入不稳定、失业或工作不稳定、昂贵的医疗和教育费负担，以及缺乏养老保障等。这些问题有可能阻止中国新世纪发展目标的实现。尽管中国的GDP翻了一番，沿海地区正在接近中等发达国家的收入水平；但是，贫困线以下人口甚至面临着比过去更大的挑战。在全球经济一体化的时代，中国日趋市场化的经济体制带来的机会和回报，很难得到平等的分享。受消费需求、储蓄、经济增长和社会稳定等因素的影响，人们的不安全感有可能变得更加突出。因此，对中国政府来说，认识到机会的不平等，校正一些政策所导致的市场失衡，以及持之以恒地将扶贫融合到经济发展进程中去，是必须优先考虑的问题。

15.1999年的UNDP《人类发展报告》（Human Development Report）强调，需要采用适当的发展战略和增长模式来实现有益于全人类的全球化。作为世界贸易组织成员，当中国开始从中受益并进一步融入全球经济一体化体系时，如何应对全球化的挑战变得愈加紧迫。