51.中国政府的扶贫战略主要表现为建立专门的扶贫管理部门，将贫困地区的平均收入提高到贫困线以上，从而实现消除贫困的目标。除了专门瞄准贫困区域的扶贫措施，还有一些其他方面的政策和项目，这包括建立社会扶助系统和保险系统，解决城市和农村地区存在的贫困和社会不安全感等多方面的问题。虽然本报告讨论的焦点主要集中在区域性的扶贫战略上，但其他措施和机构在缓解贫困和减少社会不安全感中也起到了很重要的作用，特别是对于指定贫困县以外的区域和人口作用更大。下面将对这一问题进行简要的讨论（见D部分）。

52.中国政府对减贫所做出的一系列承诺，主要体现在一些行动和预算安排中，特别体现在1994年开始实施的“国家八七扶贫攻坚计划”、2000年开始实施的“西部大开发战略”，以及2001年开始实施的“中国农村减贫和发展十年规划（2001～2010）”中。中央政府投入了大量资源用于反贫困斗争，2000年投入的资金达到248亿元人民币，而且地方政府还要配套一部分资金。中国官方报告显示，这些政策取得了相当大的成绩，将国家级贫困县中绝对贫困人口的数字从1994年的5900万，减少到2000年的1700万1278169。但是，目前很少有对扶贫项目的独立监测和评估，而这对于更清楚地理解一系列问题，如扶贫措施对不同人口的影响、扶贫项目的成本效益、扶贫政策指向的准确性和脱贫人口的稳定性等，都非常必要。

53.在过去几年中，中国政府、UNDP、世界银行和亚洲开发银行联合召开了几次有关贫困和扶贫政策的非常重要的会议，这包括1999年6月召开的“全国扶贫工作会议”和2000年5月召开的“中国面向21世纪的反贫困战略国际研讨会”。UNDP，世界银行和其他机构对中国过去所施行的反贫困战略进行了评估，并对进一步改进扶贫工作提出了建议。根据已经进行的各种评估，以及认识到贫困特征和产生贫困的外部环境在不断变化，中国政府起草了一个新的十年计划，被称为“中国农村减贫和发展十年规划（2001～2010）”1278170。这个计划的突出之处在于，重新强调农业发展和农户生产问题，承诺提高贫困地区的生活和生产条件；发挥科学技术的作用，促进缓解贫困，进一步强调对贫困人口的教育和技能培训，帮助贫困人口自愿迁出部分生态环境极其恶劣的地区，进行重新安置。

54.中国政府正在实施一项新的战略，促进西部地区经济发展和减缓贫困，这就是国务院于2000年2月制定的“西部大开发战略”。这一战略针对所有的中国西部省份1278171，其中包括新疆、西藏、四川、重庆、云南、宁夏、青海、陕西、贵州，以及相对贫困的内蒙古和广西（虽然这两个自治区依照中国的东中西部的划分，属于中部地区）。西部大开发战略覆盖了中国2/3的领土。中国政府专门成立了西部开发领导小组，负责实施发展战略以及协调发展项目，国务院总理任主任，并建立了专门的执行机构——西部开发办公室，归属国家发展计划委员会管理。西部大开发促进了西部地区基础设施投资的大量增加。

55.在这一部分，我们将重点讨论中国现阶段扶贫政策的一些局限性。将要讨论的核心问题是：（一）中国政府的扶贫政策没有与宏观经济政策相结合，不可避免地降低了扶贫政策的效率；（二）目前，对贫困的定义还主要局限在衡量收入水平，忽略了贫困其他方面的特征；（三）以县为单位的扶贫政策，忽视了社区和农户之间存在的显著差异，造成现行扶贫政策的效益损失。