虽然早在1997年10月中国零售物价出现负增长之前，中央政府就对宏观政策做出了一定程度的调整，但是，真正把预算赤字和中央政府债务作为财政政策操作中主动使用的一个工具，则是在1998年3月中央明确提出全面启动内需以后开始的。随着赤字规模的不断扩大和中央政府债务的不断增加，赤字率和债务率及其控制问题就成了经济理论界和实际工作部门普遍关心的一个热点和难点。然而，到目前为止，中国并没有形成自己的赤字率和债务率“标准”和“警戒线”。学术界和实际工作部门经常提到的所谓“标准”和“警戒线”，大都源于一个本来与中国实践并无直接联系、实际上过去也从未得到过中国学界普遍重视的《马约》，特别是《马约》提到的所谓赤字-债务“标准”与“指导线”。

从已经见诸报端的有关文献看，中国经济学界和实际工作部门中的很多人不仅接受《马约》提出的所谓“标准”，甚至还认为它可以直接指导中国实践。例如，有的学者称《马约》提出的债务-赤字“指导线”是“国际上通常采用”的“检测增发国债的‘度’”1407806，有的学者则称这两条“指导线”为“国际公认的警戒线”1407807，或“国际公认的安全线”1407808，还有的学者和实际经济工作者甚至直接将其作为中国控制财政赤字规模和政府债务规模的一个基本参数。中国财政部部长项怀诚在《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算草案的报告告——2000年3月6日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》中，虽未明确肯定《马约》的所谓“标准”，但实际上也触及了这个问题。例如，他说：“实施积极的财政政策，目前具备必要的条件，不会有大的风险。与国际通行做法比较，中国仍存在一定的发债空间。”1407809他在这里讲的所谓“国际通行做法”，似乎不无《马约》“标准”的影子。财政部财科所贾康、赵全厚两位学者虽然对《马约》的“标准”表示了怀疑，但在他们的研究报告中还是据此对中国“十五”期间国债的年度发行规模进行了具体估算1407810。这就是说，中国理论界和实际工作部门对《马约》之“指导线”或“标准”的认同多于怀疑。然而，我们认为，把《马约》提出的所谓“标准”直接用于指导中国目前的经济实践，未必妥当。

首先，《马约》的“标准”带有明显的区域特征，将其泛国际化不妥。《马约》是于1992年2月7日由欧盟12个参与国的首脑签订的《欧洲经济与货币联盟条约》（Treaty on European Union ）的简称。由于这个条约是经12国最高首脑长达2个多月的争论与论证后，最终在荷兰南部的一个小城马斯特里赫特市（Maastricht）签订的，因此，人们又将其简称为《马约》（Maastricht Treaty ）。12国首脑发起并签订《马约》的目的，是试图用10年左右的时间，经三个阶段的努力，最终在欧洲建立一个统一而强大的经济与货币联盟。为了达到这样一个目标，就必须在一些重要问题上对成员国和申请成为成员国的国家提出一系列达成一致的要求。其中一项非常重要的要求，就是降低过高的通货膨胀率和过高的赤字率与债务率。与此相对应，《马约》明确提出了一条与此直接相关的“指导线”：年度财政赤字率不能超过3%，政府债务率不能超过60%，并要求成员国和准备加入联盟的国家经过几个阶段的努力，达到这条指导线的要求。对于欧洲经济与货币联盟的成员国来说，这种要求与规定不仅是自然的，而且是合理的。但是，必须看到这类要求的特殊性及其区域特征。这就是说，虽然欧洲经济与货币联盟的成员国很多，不能简单地将其当成一个国家看待，但同时也要看到，欧洲经济与货币联盟确实不同于其他国际组织，特别是在统一的欧洲货币体系形成、欧元成为成员国唯一法定流通货币以后，成员国的独立国特征将被统一的欧元经济区特征所代替。因此，从这个角度看，将一个本来专门用于指导某一特定经济区域或者说“联合的经济国家”国民经济活动的政策，以泛国际化的形式直接推广至“非联合的经济国家”，既不符合《马约》的本意，也不符合其他国家的实际。

其次，《马约》“标准”的设定前提也有局限性，并非一个普遍适用的“标准”。众所周知，20世纪80年代末至90年代初，欧洲很多国家都面临着赤字率过高、债务率过高、通货膨胀率过高以及与此相关的汇率变动幅度过大等问题。因此，将这“三高一大”控制在一个适当水平，是欧洲经济获得持续健康发展并最终建立统一、强大的经济与货币联盟的一个重要条件。由于高通胀率是与高赤字率、高债务率联系在一起的，并且在大多数情况下都是由后两者派生的，因此，着重解决好高赤字率和高债务率，就成了欧洲经济与货币联盟面临的一个重要任务，从而也就成了《马约》中必须明确的一个目标1407811。问题是，究竟应当把过高的赤字率和债务率控制在一个什么范围内才是适当的？南、北、西欧各国各有各的问题、各有各的情况、各有各的利益，因而必然各有各的主张，很难形成一个统一的意见。为此，他们必须寻求一个结合点。由于动议签约的当年（1991年）年底存在欧洲各国赤字率均值为4.3%、政府债务率均值为61.7%这样一个事实，于是，12个参与缔约的成员国便通过谈判达成了一种“妥协”，并在这种“妥协”的基础上不无“武断”地确定了一组比上述均值分别低1.3个和1.7个百分点的“参照值”和“指导线”。1407812就此而言，《马约》提出的“标准”和“参照值”并没有脱离本地区实际。但是，这个“参照值”或“标准”得以成立的一个重要前提条件，就是欧洲各国的目标通货膨胀率和目标经济增长率始终为2%和3%，即名义GDP增长率为5%。由此便带来了两个问题：其一，对于同一个国家来说，名义经济增长率为5%并长期不变，是否可能？其二，对于不同国家来说，要使其名义经济增长率都同时保持在5%的水平，是否做得到？如果回答是否定的，那么，《马约》所提出的所谓赤字率和债务率“标准”或“参照值”，就不可能同时存在。这也是有些学者对中国赤字率和债务依存度已相当高，但债务率却很低，从而与《马约》“标准”不一致现象百思而不得其解的一个重要原因。

最后，为了避免出现上述问题，12个成员国首脑在签订《马约》时，并没有把“指导线”定义为一条不可变更的“死线”（Died-line）。相反，他们还是给各国实践留下了较大的余地。例如，他们既没有在条约正文中使用“指导线”这个词，也没有将“指导线”的具体指标直接放在条约的正文。在条约正文中，他们侧重强调的是：不管是计划的还是实际的赤字率和政府债务率，都不要超过“这个参照值”；如果个别情况下暂时超过了，也仍要尽可能使其接近“这个参照值”1407813。至于“这个参照值”的具体含义，条约的正文并未明确地给出来。3%的赤字率和60%的债务率“标准”是在《马约》的附件中明确给出来的。之所以这样做，可能既与他们还未找到一条普遍适用的“参照值”和“标准”有关，也与他们已经考虑到日后难免要对“参照值”或“标准”的具体内涵进行调整从而需要留有一定的余地有关。《马约》本来并未说死的东西，我们反而要把它说得很“死”，并把中国实践往上套，既与《马约》的宗旨相悖，也无助于指导中国实践。

总之，《马约》的所谓“标准”是历史的产物，并且是用于指导欧盟国家经济实践的一个重要参照。不能把适用于欧盟国家和地区的《马约》“标准”泛国际化，甚至用它来直接指导中国实践。不同国家和地区的具体情况不同，发展水平和经济增长水平不同，政府聚财、理财与用财的能力和目标不同，其赤字率和债务率便不可能相同。就是同一个国家，在其他条件给定的情况下，只要其名义GDP增长率是变动的，由这种变动所制约的赤字率或债务率也就不可能长期固定不变。世界上不可能有一个统一的赤字-债务“标准”。

这样说来，《马约》对我们的理论研究和中国的经济实践就无任何借鉴意义了吗？回答同样是否定的。我们认为，《马约》对于中国经济理论研究和经济实践，至少有如下两个方面的借鉴意义。

第一，《马约》“标准”进一步示范性地指出了在现代市场经济条件下政府积极干预经济的必要性。欧洲是先行工业化国家聚集的地区，市场经济比较发达，但欧洲的总体竞争力与其工业基础不相匹配，内耗较多，无法与美国、日本等国家和地区相抗衡。因此，要振兴欧洲，实现欧洲各国国民经济的持续繁荣与稳定，就必须组成一个超国家的“准政府”，使其凌驾于各国之上，对国民经济进行积极干预和适度强制。《马约》提出的“标准”或“指导线”，就是适应这种要求而产生的。这些“标准”或“指导线”具有一定的强制性。例如，《马约》强调，如果在规定的期限内某成员国的赤字率和债务率达不到其中一个或两个“参照值”的要求，欧盟委员会就要提出报告，不仅要求其限期改进，而且要对其新发行政府债券或国库券的要求施以更严格的限制，同时还要对其进行罚款，等等。这就是所谓强制。这种“强制”是建立欧洲经济共同体、形成统一欧洲货币的前提所在，也是“看得见的手”对“看不见的手”的一种积极的和必要的补充与协同。在中国市场经济已经获得长足发展的现阶段，要有效地推进国民经济的大调整，实现国民经济的持续次高增长1407814，同样需要有政府的理性与强制。为此，我们就不仅要加强对适度赤字率和债务率的研究，还要理性地认识和运用适度赤字率和债务率来指导中国实践。在指导中国实践的过程中，既不能轻易地动摇强制，也不能过分地运用强制，而是要借鉴《马约》所给予的启示，既注意充分发挥市场配置资源的基础作用，又努力实现审慎调节、积极干预、适度强制与市场配置的有机结合。这样才有助于实现中国国民经济持续健康较快发展。

第二，《马约》确定“指导线”的方法也是值得借鉴的。虽然通过直接求取一定时期不同国家经济政策量化指标的平均值，然后令其作为一般的和原则性的指标来指导具体经济实践，不仅过于实证与直白，而且也有缺乏理论与逻辑支持之嫌，但是，在暂时找不到其他更合适的方法之前，它仍不失为一种退而求其次的选择。从1992年初欧洲12个参与缔约的国家首脑正式签订《马约》到现在，已过去近十年时间。十年来，欧洲许多国家（包括欧洲经济与货币联盟成员国和预备成员国）过高的通货膨胀率和过高的赤字率已经得到和正在得到扼制，国民经济也获得了较为稳定的持续发展。实践表明，虽然《马约》在债务-赤字问题上的“指导”是紧缩性的，但对于减轻政府债务负担、抑制过高的通货膨胀所发挥的作用却是积极的和有效的。正如1998年7月欧盟委员会所发布的长篇报告分析指出的，虽然到目前为止许多成员国在降低失业率方面成效不大，但在实现物价稳定、降低赤字率和债务率等诸多方面取得了较明显的进展。《马约》提出的将赤字率和债务率分别控制在3%和60%，其正效应要大于负效应。1407815中国的情况不同于欧洲国家，我们不可能也没有必要照抄照搬《马约》所提出的“标准”，甚至将其直接作为中国财政政策操作的“指导线”，但借鉴他们的经验，从中国实际出发，探索符合中国实际的赤字率、债务率及其警戒线，并以此来“指导”中国财政政策操作实践，不仅是必要的，而且是具有重要现实意义的。