行政体制改革是一项涉及政治、经济、文化、地理及历史等诸多因素的复杂工程，可谓牵一发而动全身，而地方行政层级改革又是行政体制改革的重点和难点。虽然我国《宪法》第三十条明确规定我国地方政府行政层级是省、县、乡三级，1584672但是自1982年中央决定在经济比较发达的地区试行“市管县”，特别是1999年中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》以来，全国多数省份基本形成了省、市、县、乡四级行政建制。1584673经过多年的发展，地级市及其下辖县已经在行政、人事、财税等诸多方面形成了成熟的治理架构，市县并立、减少行政层级改革必然涉及上述几个方面的内容。

1982年以来，完整的全国性地方行政管理体制改革已经进行了三次。改革的过程和效果表明，源于经济发展本身的现实需要并由地方党政领导人决意推动的内生型改革，最终都取得了积极成效；而源于上级的统一部署，缺乏地方经济发展强力支撑和强烈需求，同时地方党政领导人求变愿望不强、推动意志不坚决的外推型改革，则基本上成效不佳，甚至沿不同路线退回原位（傅小随，2003）。充分借鉴国内其他地区改革的成功经验，吸纳发达国家地方政府层级设置以及不同层级地方政府有关权限划分的普遍做法，理清现阶段我国和河南省经济活动的空间规律与特征，在此基础上进行制度框架设计，无疑会减少改革的成本和阻力。