2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农民专业合作社法》，自2007年7月1日起施行。这部法律从2003年底2004年初起草工作启动，到2006年颁布，历经三年。2006年6月、8月、10月，全国人大常委会第二十二次、二十三次、二十四次全体会议连续三次审议《农民专业合作社法（草案）》，最后高票通过，这是不多见的。《农民专业合作社法》的颁布实施，是社会主义法制建设的一件大事。这部法律赋予了农民专业合作社法人地位，填补了我国市场主体法律的一项空白，进一步完善了我国社会主义市场经济法律体系。这部法律以适度规范，在规范中促进发展，在发展中逐步规范为基本出发点，对农民专业合作社的设立、民主管理、财务制度等内容做出了符合当前我国农民专业合作社发展阶段的相应规定。这部法律还明确了国家对农民专业合作社提供支持与扶持的主要政策措施，充分体现了党和国家“多予、少取、放活”的惠农政策精神。

对于我们工商机关而言，准确把握这部法律的精神实质和主要内容，深刻理解农民专业合作社这一新型法人主体的主要特征，对于我们做好农民专业合作社准入登记工作、依法进行监督管理，以及发挥工商职能进行帮扶服务，促进农民专业合作社健康发展，有着极为重要的意义。为此，在《农民专业合作社法》实施之际，我们采访了本法的起草工作小组组长、全国人大农业与农村委员会法案室主任王超英。

问：能否给我们简单介绍一下《农民专业合作社法》的特点？

答：好的。《农民专业合作社法》包括总则，设立和登记，成员，组织机构，财务管理，合并、分立、解散和清算，扶持政策，法律责任，附则等，共有9章56条，法律全文6000多字，从文字数量来说是《公司法》的1/4，是《合伙企业法》的1/2，是一部比较精练简明的法律，也是一部涉及亿万农民切身利益的法律。

这部法律的主要特点有两个。第一，这是一部市场主体法。改革开放以来，我国相继颁布了《公司法》、《合伙企业法》等市场主体法，但农民专业合作社既不同于以公司为代表的企业法人和合伙企业，也不同于不从事营利性经营活动的社会团体法人，原有的法律不能涵盖农民专业合作社这种特殊的市场主体。《农民专业合作社法》创设了一整套有别于其他市场主体的法律制度，明确了其作为市场主体的法律地位，填补了我国市场主体立法的空白。第二，这是一部促进农民专业合作社发展的法律。这部法律对农民专业合作社做了规范，是我国农业生产经营体制的重大制度创新。《农民专业合作社法》根据党和国家多年来支持农民专业合作经济组织发展的政策方针，总结了我国农民专业合作经济组织的发展经验，从维护广大农民的根本利益出发，从农民专业合作经济组织发展的实际情况和需要出发，支持农民按照“民办、民有、民管、民受益”的原则，成立专业合作社，为农民专业合作社提供了一个比较宽松、广阔的发展平台。这部法律的颁布实施，为提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，为提高农业产业化经营的水平，为提高农业综合生产能力，为建立增加农民收入的长效机制，提供了一个崭新的法律制度保障。

问：您上面说到，本法创设了农民专业合作社这种新的市场主体类型。同时，法律也赋予这一新的市场主体以法人资格。这一创新的意义何在？

答：我们知道，法律是对现实经济关系的反映，法律来源于现实社会的需求。20世纪80年代以来，农民专业合作组织得到了很大的发展，但在发展中也暴露出一些问题和困难，迫切需要国家采取法律和政策措施，加以解决。其中，法律地位不明确是农民专业合作社发展的瓶颈。此前，没有一部法律、行政法规明确农民专业合作经济组织的身份。由于没有登记的依据，农民专业合作经济组织无法进行工商登记。此前进行了工商登记的农民专业合作经济组织，有些是以公司、合伙名义，有些是地方依据当地的“土政策”进行的“合作社登记”。进行了社会团体法人登记的，由于《社会团体登记管理条例》明确规定，社会团体不得从事营利性经营活动，所以许多组织又由成员另外投资注册公司，开展经营活动。而在农业部门进行“登记”的，则完全是一种没有法律效力的登记。其法律地位问题成为其设立和运行中的最大障碍，使其难以得到管理部门和其他市场主体的认可，导致交易主体双方担忧交易的安全性，实践中又使其难以获得主管部门的财产权利登记、产品的质量认证和信贷支持等。同时，因为法律地位不明确，许多组织内部运行机制不健全，不能真正实行民主管理，不利于保护农民成员的民主权利和经济利益。另外，法律地位不明确，也导致国家扶持政策难以落实，使农民专业合作经济组织无法享受或参与相应扶持项目的申报实施。

从实际情况来看，多数农民专业合作社是符合《民法通则》规定的法人应当具备的四个条件（依法成立；有必要的财产和经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任）的。所以，本次立法可以说是在法律上对其法人身份进行了确认。农民专业合作社依照本法登记后即享有法人地位，从而可以在日常运行中，依法以自己的名义登记财产权利，如申请自己的字号、商标或者专利，从事经营活动，与其他市场主体订立合同，参加诉讼活动。并且可以依法享受国家专门对合作社的财政、金融和税收方面的扶持。赋予其法人地位，必将有力地促进农民专业合作社的发展，为解决我国“三农”问题提供一条新的途径。

问：我们注意到，本法起草时称《农民专业合作经济组织法》，最后通过的法律称为《农民专业合作社法》，为什么会发生这种变化？

答：关于本法的名称问题，实际上是和法律的调整对象相关联的。提交一审时，本法称为《农民专业合作经济组织法》，在后来的审议过程中，有些常委委员和地方、部门提出，从草案内容及“说明”看，本法的调整对象只是从事经营活动的实体型农民专业合作经济组织，而不适用于只为成员提供技术、信息等服务，不从事经营活动的农业技术协会和农产品行业协会等专业合作组织，实际上本法调整的对象是国际上通常所称的合作社；在农村改革实践中，不少地方已将这类专业合作经济组织称为“农民专业合作社”，有的地方性法规也已使用了“农民专业合作社”的称谓。为了使本法所调整的农民专业合作经济组织与其他类型的农民专业合作经济组织相区别，做到名副其实，在二审时本法名称修改为《农民专业合作社法》。

也就是说，农民专业合作社只是农民专业合作经济组织中的一部分，并不是所有农民专业合作经济组织都可以称为农民专业合作社的。本法第2条对农民专业合作社的定义就限定了本法的适用范围。本法所调整的农民专业合作社是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。其中“农村家庭承包经营”这一基础，将其与传统的农村集体经济组织区分开来；“经济组织”一词，又将其区别于不从事营利性经营活动的合作组织。

在实际工作中，我们要注意本法的调整对象范围，对农民选择《农民专业合作社法》的组织形式，符合登记条件的，可以登记为农民专业合作社，农民选择其他组织形式的，我们也一样要热情地支持和欢迎。

问：与国际通行的合作社原则相比，我国的农民专业合作社有哪些特色？

答：1995年9月，国际合作社联盟通过了《关于合作社特征的宣言》，明确指出，合作社的基本价值是“自助、平等、公平和团结”，并据此宣示了合作社的七项原则：自愿和开放的社员；社员的民主控制；社员的经济参与；自治、自立；教育、培训和信息；合作社之间的合作；关心社区。同时，国际合作社联盟也认为，只要符合前三项核心原则精神的组织就可以称为合作社。

我国《农民专业合作社法》第3条规定了农民专业合作社应当遵循的五项原则，包括了国际合作社联盟的前三项核心原则精神，同时具有中国自己的特色。

我国的农民专业合作社是广大农民群众在家庭承包经营基础上创建的自我服务的经济组织。它的出现，源于家庭承包经营后广大农民群众获得生产经营服务的现实需求；它的发展和壮大，是组织起来的农民共同参与市场竞争的结果。本法第2条在定义农民专业合作社时，首先就指明“在农村家庭承包经营基础上”，这是我国农民专业合作社的一个特色。另外，法律规定成员以农民为主体（至少应当占成员总数的80%），但同时也允许企业等工商资本进入合作社，成为合作社的成员。为促进农民专业合作社的发展，平衡普通成员和对合作社贡献较大的成员之间的利益关系，法律还规定农民专业合作社在一人一票的基本表决权基础上，可以设立附加表决权，在盈余分配时，也可以按资产比例进行返还（但返还总额不得高于可分配盈余的40%）。这也是我国《农民专业合作社法》适应现阶段农民专业合作社发展需求而做出的具有中国特色的规定。

问：这是一部关系到亿万农民切身利益的法律，本法如何保障“民办、民有、民管、民受益”这一原则的实现？

答：“民办、民有、民管、民受益”，实际上包含两个方面的内容，一是成员的民主办社的权利，二是成员的财产权利。在本法中，这主要体现在合作社章程和法律规定的合作社应当遵循的五个原则，以及法律规定的合作社财产制度上。

合作社章程是全体设立人一致通过的重要法律文件，可以称为合作社的小“宪法”。农民专业合作社的组织和行为，当然首先要遵守《农民专业合作社法》，但是法律具有稳定性，不可能满足所有农民专业合作社的要求。而现实中，作为特殊的市场主体，我国的农民专业合作社还处在不断发展和完善的过程中，几乎每个农民专业合作社都有自己的特殊性，因此，《农民专业合作社法》遵循宜粗不宜细和适度规范的原则，授予农民专业合作社章程较大的权力，能由章程决定的事项一律交给章程来办，不设置过多的法定条件，保证“民办、民有、民管、民受益”的实现。法律中提到章程的有36处，其中需要章程做出规定的有20多处。《农民专业合作社法》强调农民专业合作社自我管理的理念，在入社、退社、表决方式选择等关键问题上，都强调“按照章程规定”。同时，又通过详细规定社员的民主权利和社员大会职权、附加表决权比例上限、盈余分配比例等，不放松对农民专业合作社性质的维护。

本法第3条规定了以下五项原则：成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿，退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。这些原则充分体现了对农民民主办社权利和财产权利的维护。

农民专业合作社的财产制度可以说是整个合作社法的核心。《农民专业合作社法》第4条第2款规定，农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。这一规定没有赋予合作社对财产的“收益权”，合作社对其财产只有占有、使用和依法处分的权利，而成员则保留了出资财产的所有权和收益权。另外，本法第36条、第21条、第37条关于成员账户的设立及其作用的规定也充分体现了“民受益”的原则。

问：我国当前的农民专业合作组织的基本状况如何？《农民专业合作社法》是如何从制度设计上鼓励农民专业合作社发展的？

答：据农业部统计，截至2005年底，全国农民专业合作经济组织总数超过15万个，成员数量已达2363万户，占全国农户总数的9.8%；带动非成员农户3245万个，占总农户的13.5%，合计占农户总数的23.3%。但从另外一个角度来看，全国60多万个行政村，平均每4个村还不到一个农民专业合作经济组织。因此，目前的主要矛盾还是发展相对滞后，发展仍是首要的任务。可以说，目前仍处在发展的初级阶段。

《农民专业合作社法》的立法指导思想主要有三个：一是立足于促进农民专业合作社发展；二是要有中国特色，借鉴国际经验和合作社理论，但是不照搬；三是规范要适度，在发展中规范，宜粗不宜细。在本法的很多制度设计上，都体现了促进发展的指导思想。

《农民专业合作社法》中对合作社成员的出资没有强制性规定，仅在第10条第5款规定“有符合章程规定的成员出资”。章程如何规定，则由合作社设立者自行约定，只要达成协议，就可以成立合作社，这是促进合作社发展的一种立法手段。

在成员结构上，立法允许企事业单位和社团加入农民专业合作社，主要是考虑到我国农民专业合作社处于发展初级阶段，规模较小、资金技术缺乏、基础设施落后、生产和销售信息不畅通，引入单位成员，有利于发挥它们的优势，促进合作社的发展和做大做强。

在合作社的治理结构上，也只规定了成员大会和理事长两个法定必设机构，以最简便的方式就可以运作。

本法第七章还规定了支持农民专业合作社发展的政策扶持措施，明确了农业和农村经济建设项目、财政扶持、金融支持、税收优惠四种扶持方式，充分体现了党和国家“多予、少取、放活”的惠农政策。

问：有一种观点认为，“管得越少，政府越好”，我们应当如何看待本法第9条关于农民专业合作社建设和发展中的政府责任的规定？

答：我国的农民专业合作社发展既呈现出多样性的特点，也有发展迟缓、区域和行业不平衡以及运行中的不规范等缺陷，客观上离不开政府的支持和引导。农民专业合作社的建设和发展，是一项政策性、群众性、敏感性、技术性很强的经常性工作。根据本法第9条的规定，政府在农民专业合作社建设和发展中的责任，就是围绕指导、扶持和服务，做好组织动员和督促落实工作。促进农民专业合作社的健康发展，不是哪一个政府职能部门的职责，而是政府应当承担起来的重要工作。由于指导农民专业合作经济组织建设是国务院依法赋予农业部的职责，因此，第9条特别指出“县级以上人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门和有关组织”。除了农业行政主管部门外，政府还要动员相关职能部门以及供销社、科协等组织，为农民专业合作社提供政策、技术、信息、市场营销等方面的扶持和服务。需要注意的是，任何部门、任何组织都不得借指导、扶持和服务的名义，强迫农民建立或者加入合作社，或者干预农民专业合作社的内部事务，改变农民专业合作社的“民办、民有、民管、民受益”的特征。

问：我们基层工商机关在学习、宣传、贯彻《农民专业合作社法》的过程中，需要重点把握哪些问题？

答：我认为，首先要准确把握《农民专业合作社法》的立法指导思想。这里面最重要的一点就是立足于促进发展，在工作中要以是否有利于其发展作为最重要的标准。农民专业合作社还处于起步阶段，刚刚开始发展和规范，实践中难免有这样那样的缺陷。我们规范要适度，在发展中规范，宜粗不宜细。

其次，要注意把握农民专业合作社的本质特征。发展农民专业合作社，一定要以农村土地家庭承包经营为基础，不是重新“归大堆”，不是搞“合作化”。要坚持市场经济原则，在农民自愿的基础上，推动农民专业合作社的“自主”发展，做到引导不强迫、支持不包办、服务不干预。

最后，切忌片面理解，僵化教条：认为颁布实施《农民专业合作社法》，就是要严格规范，于是采用固定的理想模式或所谓的经典合作社原则来套用处于发展初期的各类农民专业合作经济组织，求全责备；只认可专业合作社，忽略甚至排斥其他各类合作经济组织等市场主体的存在及发挥的重要作用。

（本文原载于《工商行政管理》2007年第7期）