党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民社会保障体系，加快推进以改善民生为重点社会保障制度建设，解决好人民群众关心老有所养的民生问题。为了解当前这个方面的现状与问题，笔者用了半年的时间，通过到外省区市考察、在互联网上查询、本地区调研等形式，发现在已参加社会基本养老保险人员、未纳入养老保险范围的大龄城镇居民、参加和尚未参加社会基本养老保险的乡镇企业职工、农村居民中的失地农民“四部分人员群体”中存在亟须解决的基本养老保险问题，并针对这些群体中存在问题的原因、如何加以解决进行了剖析和研究，提出了一些浅见，现将拙作予以刊载，与业内同行商榷。

第一，已参加基本养老保险人员群体中存在着达到法定退休年龄时缴费不满15年不能按月享受养老金待遇的问题，主要是制度设计不合理所致，应从政策上修正完善，使这部分人员的老有所养问题能够妥善解决。

已参加社会基本养老保险的人员群体，包括各类性质用工单位的职工、城镇个体工商户、灵活就业人员等，即目前已纳入职工基本养老险范围的人员。在这个群体中部分人员存在因为参加基本养老保险时年龄较大，时间较晚，达到法定退休年龄时缴费不满15年不能按月享受养老金待遇的问题。即参保人员达到法定退休年龄时缴费不满15年，一次性领取个人账户储存额及养老金，终止养老关系，不能终生享受养老金待遇。

上述问题是现行就业准入政策与养老保险制度之间的矛盾造成的。《劳动法》《就业促进法》等法律法规对劳动者的就业准入的规定基本一致，即企业劳动者在法定劳动年龄内（男满16～60周岁、女满16～50周岁）依法享有平等就业权利、享受社会保险和福利的权利等；用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。这些规定明确说明，劳动者在法定劳动年龄内就业参保没有限制。但是，在养老保险制度设计上，国家相关文件又规定，参保人员达到法定退休年龄时缴费不满15年，只能一次性领取个人账户储存额及养老金待遇，终止养老保险关系，不能享受按月领取养老金的待遇。就业的宽入和养老保险的严出，给部分就业晚、年龄大、参保缴费时间短的职工带来了养老保障问题。因此说，产生这个问题的主要原因是现行就业和养老保险制度设计造成的。

笔者认为，一次性领取个人账户储存额及养老金待遇的办法，不能很好体现以人为本的保障理念，不能实现养老保险老有所养的根本保障目的，需要在实际工作中予以修正。对这个问题，目前不少地方已采取措施或正在采取措施研究解决。有的地方虽然在国家对这部分人员没有在政策上开口子，但在为其办理退休时都尽量在政策上从宽掌握，或采取向后顺延退休年龄或采取向前补缴养老保险费的办法使其延缓享受养老保险金待遇，以体现为民办事、以人为本的宗旨。笔者的看法是，如其这个问题是政策设计不合理造成，不如在具体工作中认真加以修正，制定一个明确的规定，使各级经办机构能够掌握，避免既要为百姓办惠及民生的好事，又在那里羞羞答答，不能光明正大。最近，笔者在调研过程中从互联网上查询到有关地方首先在全国带头对这个问题出台了文字性的政策，下发了《关于达到国家的退休年龄但未达到规定缴费年限的参保人员可以继续缴纳社会保险费有关问题的通知》，规定达到法定退休年龄但未达到规定缴费年限的城镇参保人员，本着自愿的原则，可以继续缴费，至符合规定的缴费年限后享受养老金待遇。应该说这个做法是比较好的，敢为人先，是落实“十七大”精神的具体体现，符合加快推进以改善民生为重点的社会保障制度建设的要求。对此，笔者认为对已参保的人员群体中已达到法定退休年龄、累计缴费年限不满15年的这部分人员，可以参照这个做法，允许放宽政策，为其解决老有所养问题。

在具体操作中应按以下几个方面办理。其一，已参加基本养老保险，包括各类性质用工单位的职工、城镇个体工商户以及采取灵活方式就业的人员等，男年满60周岁、女年满50周岁时，累计缴纳基本养老保险费不满15年的，本人自愿，允许继续缴纳基本养老保险费。其二，继续参保缴费的方式。一是在所在地劳动保障部门开办的职业介绍服务中心、人事部门开办的人才交流服务中心办理协议托管的参保人员，应于男年满60周岁、女年满50周岁前30日，向托管机构提出自愿继续缴费的书面申请，并于次月起继续缴费。二是在单位参保的人员，应于男年满60周岁、女年满50周岁前30日，个人书面申请，经单位同意报同级劳动部门备案，与用人单位终止或解除劳动合同，办理托管手续，继续参保缴费。其三，基本养老保险费的缴纳办法。参保人员在托管机构办理了托管手续后，可继续按月缴费至满15年。参保人员继续缴费至男年满65周岁、女年满55周岁时，仍不满足规定缴费年限的，本人自愿，可以一次性补缴不足15年差额年限的基本养老保险费。其四，基本养老保险金待遇的享受。参保人员继续缴费至符合按月领取基本养老金条件的，经同级劳动保障行政部门核准的次月起享受基本养老保险金待遇。其五，参保人员没有按规定继续缴纳基本养老保险费，或在按规定继续缴费期间又自愿停止缴费，且缴纳基本养老保险费不满15年的，依照相关规定一次性领取个人账户储存额及养老金待遇。

各地在解决上述人员群体延缓享受养老金待遇的工作中，要在国家大的政策框架内，结合各自的实际，因地制宜地制定适应本地政治、经济发展要求的政策和办法，把好事办好。要搞好政策的接缝，特别要解决好那些已经按一次性领取个人账户储存额办理手续人员的政策衔接问题。笔者认为，解决已经按一次性领取个人账户储存额办理手续的那部分人员的政策接缝问题，是解决整个这部分人员群体非常关键的问题，目前还没有达到退休年龄的人员，可以按照前面论述的具体操作办法，本着本人自愿的原则，可以选择也可以不选择享受延缓养老金待遇。但已经按一次性领取个人账户储存额的那部分人员，他们本身就因为政策设计上的障碍没能够享受终生养老金待遇，如果他们提出要求退还已领取一次性个人账户储存额及养老金待遇，重新享受延缓养老金办法，应该对这部分人员给予一个政策加以解决。在实际工作中，要根据各自的实际制定符合本地要求的政策，搞好接缝，满足他们终生享受养老金待遇的要求。

第二，没有纳入基本养老保险范围的大龄城镇居民群体中存在着不能按现行政策规定参加基本养老保险的问题，主要是历史原因造成，应从建立制度入手，使这部分人员的老有所养问题能够有效解决。

没有纳入基本养老保险范围的大龄城镇居民群体中主要包括两部分人员，一部分是男年满45周岁不满60周岁，女年满40周岁不满50周岁的城镇居民群体，这部分人员虽然政策上允许其参加基本养老保险，但目前又没能够参保，即使参保达到法定退休年龄时，又因达不到政策规定15年的缴费年限，也不能享受养老金待遇，属于政策允许参保但又不能享受终生养老金待遇的部分人员。另一部分是男年满60周岁、女年满50周岁的城镇居民群体，按现有的政策规定，完全不允许参加基本养老保险，即已超过法定退休年龄以上的人员。

大龄城镇居民群体没有被纳入社会保障的范畴，主要是历史原因造成的。一是国家在计划用工时期有很多的限制政策，就业年龄就是其中之一（男女年龄不得超过25周岁），部分城镇居民因为年龄偏大失去了符合参加单位就业的条件，因此也就不能参加社会保险享受基本养老金。二是随着城市化的发展，部分城中村的居民，由农村居民成建制转为城镇居民，他们当中相当多一部分人由于年龄偏大不仅失去了参加单位工作的机会，而且还因为国家实行基本养老保险制度在后，也失去了参保的机遇，不能够享受养老金。三是过去的保障政策保障的范围比较窄，限制了非正规就业人员的参保，特别是改革开放后不少进城务工经商的人员同样存在上述类似问题，也因此失去了参保的机会。四是部分城镇居民虽然在国家实行基本养老保险制度时允许其参保，但由于当时经济条件所限想参保而又没有能力参保，现在他们有些人经济能力能够承受得了的时候，希望参加社会保险，却又因为目前政策规定的年龄限制致使他们想参保而又因政策设计的障碍不让其参保，即他们在有政策的时候口袋里没有钱，口袋里有了钱的时候他们在政策规定的年龄上又过了杠。

大龄城镇居民是这次笔者调研的重点对象，也是当前老有所养的空档，各地普遍存在的问题。目前这部分人员病有所医的问题大多随着《城镇居民医保办法》的出台在逐步得到解决，而他们在老有所养的问题上大部分地方没有个说法。各地在解决这个问题上，有些地方已在探索和实践，有的地方在十七大召开之前就对这部分人员群体采取了延缓享受养老保险金待遇的办法，不受年龄限制，只要个人经济能力能够承受得了，本人又有参保愿望的，随时都可以参加社会基本养老保险，待缴费年限等条件具备即可办理退休，享受基本养老金；有的地方允许这部分人员按灵活就业人员的方式参保，缴费年龄可在70周岁以下。笔者认为，目前解决城镇居民中大龄群体参保问题是非常适时和必要的。首先符合十七大提出关心民生的主线；其次有的地方已有了具体的做法和经验，开了好头；再次是对计划用工时期一些制约民生政策的修正；然后是民心所望、民意所求；最后理应让这部分群体享受改革开放成果，惠及他们的晚年生活，不应该把这部分人员拒之社会养老保险的大门之外。

通过互联网上对有关地方政府文件的查询，到相关地方学习他们政府出台的与本地经济发展水平相适应的大龄城镇居民参保办法，概括起来主要有三种：补缴法、顺延法、补缴顺延法。补缴法，即允许接近或已经达到法定退休年龄的大龄城镇居民向前补缴不足15年差额年限的保险费，符合条件时，享受养老金待遇。顺延法，即允许大龄城镇居民参保只能向后缴费，不允许向前补缴，参保缴费满15年符合条件时，享受养老金待遇。补缴顺延法，即大龄城镇居民不受年龄限制，最早可从养老保险制度“统账结合”改革实施之月起补缴保险费，向前补缴的年限最长不超过10年，并须向后逐年缴费满5年以上，即前期补缴后期顺延，待符合条件时，享受养老金待遇。

上述三种办法，笔者分析认为，均有其合理的一面，但也有不足之处。补缴法，完全允许大龄城镇居民一次性向前补缴，即可享受按月领取养老金待遇。城镇居民的群体庞大，可能会出现集中参保，集中大量增加退休人数的情况，会给整个社会保障制度带来冲击；同时也容易在城镇居民中造成买保险办退休的错觉，钻在临近退休年龄时一次性买保险就可以享受养老金待遇的漏洞。顺延法，只是放开参保年龄的政策限制，允许接近或已经达到法定退休年龄以上人员参保缴费至符合规定时，享受养老金待遇。但这一政策会出现大龄城镇居民，因为顺延退休年龄较长，领取养老保险待遇的时间较晚，增加城镇居民大龄时的负担，不利于调动大龄城镇居民参保的积极性，也不能很好地发挥年老时的基本生活保障作用。补缴顺延法，即允许大龄城镇居民向前补缴不超过10年的养老保险费，差额的年限可以顺延，逐年缴费顺延满5年以上，符合条件时享受养老金待遇。这样既可以解决一次性买保险办退休的问题，使其在一定程度上体现养老保险的积累性，避免对现行制度的冲击和基金收支的陡增陡降，兼顾现实与长远，有利于社会保险制度的健康运行，又可以解决大龄城镇居民老有所养的问题。

借鉴各地的做法，笔者认为要解决大龄城镇居民的养老保险问题，就必须突破城镇居民参加社会养老保险的制度障碍，大胆修正计划用工时期对民生问题的一些政策限制。在基本养老保险大的政策框架内，在参保缴费的具体问题上放开不合理的限制；在大龄城镇居民自愿负担保险费的前提下，创造条件方便大龄城镇居民的参保缴费。在具体工作中，建议应按照补缴顺延的办法办理，即大龄城镇居民初次参保向前补缴保险费的年限不超过10年，逐年缴费必须满5年以上，参保缴费满15年以上，符合条件，享受养老保金待遇。

要搞好政策的衔接。大龄城镇居民参保缴费的基数和比例，宜尽量与现行的政策相衔接，统一参保缴费的政策规定，保持政策的连续性，避免引起新的社会矛盾。补缴保险费的基数在不低于上年度各地职工平均工资的60%不超过300%之间由城镇居民根据经济能力自主申报；缴费比例执行与企业相同的标准。大龄城镇居民开始享受养老金待遇时，其基本养老金按城镇职工的参保的政策规定计发。

要免收滞纳金和加收利息。《社会保险费征缴暂行条例》规定，“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，从欠缴之日起按日加收滞纳金”。城镇居民补缴保险费不属于欠费，因此不能收取滞纳金。上级对利息问题没有明确规定，因此在为城镇居民补缴养老保险费时不应加收利息。

要考虑允许城镇居民参加社会基本养老保险的承受能力。按笔者上述补缴顺延的办法，允许大龄城镇居民参加社会基本养老保险，各地要测算好每个城镇居民向前一次性补足10年的保险费，按当年本地缴费基数，一次性向前补缴需多少数额，再向后顺延5年缴费，按当地平均工资水平预测的增长幅度，测算出大约还需继续缴费多少数额，即前补10年后缴5年共需缴纳保费约多少数额，然后根据当地统计部门提供的城镇居民年人均可支配的收入情况，分析城镇居民前后缴纳15年的保险费是否能够承受得了，如果大部分的城镇居民的收入相当，且通过召开座谈会的形式，征求他们的意见，只要大家有参保愿望、参保要求、参保能力，应允许他们参保，使其享受老有所养的社会保障制度。

要考虑社会养老保险基金的支撑能力。各地在考虑为大龄城镇居民参加社会基本养老保险时，要把没有纳入基本养老保险范围大龄城镇居民群体的总人数、男女数量、年龄结构、每个年龄段等情况摸清。与此同时，按前期补缴后期顺延办法测算一下，大龄城镇居民总人数从现在开始参保，一次性向前补足10年的保费，共可收取补缴保费约多少数额，再向后顺延补缴5年，按当地平均工资水平预测的增长幅度，在后5年收取保费约多少数额，计算出10年补缴5年缴费共可收取多少保费，然后加上本地已有养老金的结余，在此基础上根据大龄城镇居民中不同年龄段享受养老金的时间和人数，分析会不会发生养老保险金的出险问题。只要不会发生养老保险金出险问题，就应制定与本地政治、经济发展相适应的大龄城镇居民参加社会基本养老保险的政策，填补这部分群体老有所养的空档。

总之，通过对上述“两部分人员群体”情况的调查看，不少地方对此要求解决这些问题的呼声很高，笔者认为人民群众有要求，特别是那些有条件、有能力的经济组织和个人需要政府给予政策，作为人民的政府和相关工作部门，就应该顺乎民意，赢得民心，解放思想，创新工作，研究与经济发展相适应的社会保险制度，解决目前保险制度上存在的缺陷，更好地保障每个人员群体的晚年基本生活，以体现政府保障民生、改善民生的举措，加快推进以改善民生为重点社会事业的建设，使广大百姓切身感受到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”社会制度给自己带来的实惠。