1997年粮食生产在不发生大的自然灾害的前提下，将继续保持平稳增长的势头。粮食的“卖难”现象，将对1997年粮食生产产生不利影响。

“八五”期间，国家财政切实贯彻中央和国务院的一系列农村经济政策，不断完善和创新支农资金积累机制，支农投入已积累出效应。中国商品粮基地建设成绩斐然，目前已基本形成布局合理、品种搭配适当、能够有效提供商品粮的基地体系。“八五”期间，国家财政预算内支农支出累计达到2598.6亿元，比“七五”期间增长了一倍。中央已明确提出了粮食销区要努力提高自给率、产区要努力提高商品率的方针，在“米袋子”省长负责制下，各地尤其是沿海地区会继续重视粮食生产，稳定面积，增加投入，改善生产条件，努力增加粮食供给总量。上述因素，无疑会对1997年的粮食生产产生积极影响。

局部地区出现的“卖粮难”现象将会对1997年的粮食生产产生不利影响。1997年主产区已形成粮食滞销的态势，有些地方粮食企业趁机压级压价，少收拒收。一些粮食企业由于库存增加，调销滞缓，不但占压了仓容，而且占压了资金；粮食收购资金中企业自筹部分的筹措难度加大，也是造成少收、拒收的重要原因，但是粮食企业在市场波动中推波助澜的行为将加剧“卖粮难”状况。粮食“卖难”的现象若得到不到遏制，势必会严重影响1997年的粮食生产。

从总体上看，1997年粮食生产上仍是有利因素多于不利因素。90年代前半期，中国粮食生产处于相对缓慢增长时期，从中国粮食增长的周期性规律来看，如果政府继续对粮食生产实行保护性政策，在2000年前，中国是有可能提前跨上5亿吨的粮食总产量台阶的。

棉花生产从生产的周期波动规律看，1996年到1997年已转向下降态势，油料生产则不会有大的波动。

棉花生产在经过1994年、1995年增长后，1996年到1997年将进入下降年份。这主要由于部分地区卖棉难，棉花市场价格下跌。而化肥、农药市场销售价格居高不下，种棉收益明显下降。同时，1996年粮食定购价格提高以后，对种粮产生了较大的影响。一是粮棉比价的回归，二是棉农口粮支出加大，种棉相对于种粮的比较利益下降，甚至种棉收益低于种粮收益。再加上棉花收购时的各种名目的折扣，致使棉农实际受益远远低于国家提价的部分。

1997年油料生产从目前现状和趋势分析，不会有较大波动，但有一定程度的负增长。油料在连续3年高位增长后，库存增加，食用油价格稳中有降。食用油价格的下降可能会影响到收购价格，从而对农民种植积极性产生一定的影响。

农民收入仍会平稳增长，但要在2000年实现“小康”目标，农民收入增长速度不容乐观。乡镇企业发展的外部经营环境趋紧，内部经营机制退化，生产和效益滑坡严重，这将直接影响农民收入的提高。1997年粮食市场的“卖难”如果继续加剧，则将影响农民收入增长。1997年国家宏观经济的进一步好转，农民剩余劳动力跨区域流通的增长，将对提高农民收入产生积极的作用。但是，农民负担重状况未能根本上改变。从各种有利因素和不利因素分析，农民收入增长速度要达到2000年实现小康目标所要求的速度，是不乐观的。

为此，对实现农业稳定增长可以提出以下对策性建议：

（一）放开粮价，完善粮食储备调节体系，实行粮食消费目标补贴制度。

不断地提高粮食收购价格，已被证明很难符合实际。要取消政府的硬性粮食征购定额，今后政府如果继续收购一部分粮食，必须按市场价格进行购买。改革的目标应是，在国家宏观调控下，建立主要由市场调节的粮食购销体制。1996—1997年粮食供求相对宽松，是放开粮价的有利时机。

由于目前通货膨胀水平对粮价的变化仍很敏感，并且城市中大约10%的低收入人口对食品价格上涨的承受能力仍较有限，由现行的购销体制向目标模式转变，必须进行两项配套改革，一是要建立和完善国家粮食储备调节体系；二是要实行粮食消费目标补贴制度。

1.建立有效的粮食储备调节体系的关键是国家专储业务与国有粮食企业的经营业务严格分开，粮食风险基金要到位。

1990年粮食丰收后中央制订了粮食专项储备政策，并成立了国家粮食储备局，承诺按最低保护价敞开收购余粮。但在大多数地区，在粮食市场宽松时，国家最低保护价“有价无市”，普遍存在卖粮难。而在粮食市场紧张时，国家专储粮的抛售又很难起到稳定价格的作用。

粮食专储体系的运转，应通过市场来进行。现在国家粮食专储体系的运转，仍沿用过去计划经济的老办法。在1993年前粮价过低时，政府吞进的专项储备粮食，是随同定购粮将指标层层分配到农户。1993年末以来市场粮价过高，政府抛售储备粮，也是按粮食行政系统层层分配下去的。由于储备粮的吞吐不通过市场，很难起到稳定粮价的调节作用。

为了使粮食专储体系能有效地发挥作用，要加快国营粮食部门“两线运行”改革的步伐，建立独立的国家粮食储备体系。储备粮的来源，一是在国内市场上购买一部分，二是从国际市场购买一部分。今后，国家储备库尽可能建在销区和交通运输方便的地区。国家还应要求各地，特别是销区省级政府，把粮食风险基金和地方储备完善起来。今后储备粮抛售时，要改变过去通过行政分配指标的办法，应在国家批发市场上公开抛售，而且不要按固定平价抛售，要按市价逐步降价抛售。现在按低于市场价抛售的做法，虽可在一定程度上抑制粮价的上涨，但其作用会相对弱化。应根据各个时期的不同情况，参照市场价水平制定抛售价。

2.建立粮食消费目标补贴制度，对城镇低收入居民实行限量、低价、定品种规模的供应。

中国曾实行过的粮食低价定量配给制度，是一种对城市居民的全民性实物福利政策。这种补贴政策的效率很低。在城镇居民已稳定解决温饱之后，真正需要补贴的是城镇人口中比重不大的低收入阶层。我们认为，今后政府的政策目标，应逐步修正到保障城镇低收入家庭基本的口粮供应上来，即实行粮食消费目标补贴制度。

从中国的情况看，“目标食品法”是较可行的一种目标补贴方法。目标食品法，即补贴那些收入弹性很低的所谓“低档”食品，消费这类食品，在低收入者的生活支出中占有较大比重，而高收入者不消费或较少消费这类食品。因而，当低收入者消费这类食品时，他们也就享受到了其中的补贴。或者说，这类食品会“自动地”寻找目标群体。中国实行这种补贴方法的有利条件是：第一，政府每年仍收购大量粮食，政府还掌握大量的粮食储备。因而采用目标食品法是有粮源保证的。第二，随着城镇居民收入水平的提高，的确有些粮食品种的人均消费呈下降趋势，如：籼米和标准面粉。它们可成为目标食品。第三，中国有一套完整的、可以赖以实施目标食品法的机构，即国有粮食企业系统，它在城镇仍有较健全的网络。

（二）适度利用国际市场。

目前，中国一些主要农产品的国内市场价格已经接近甚至超过了国际市场价格。在这种情况下，适度的国内实物储备配之以适度的利用国际市场，进口一部分农产品，可以较好地达到稳定国内市场的目标。当然，在向国外开放农产品市场时，除考虑消费者和纳税人的利益外，还要考虑农业生产者的利益，避免盲目进口廉价农产品而严重冲击国内市场。而且，这种措施的采用，必须与中国制造业产品出口的扩大和平衡国际收支能力的提高联系起来。同时，粮食进出口必须置于中央的统一严格控制之下，改变政出多门、各行其事的状态。为了减弱国际市场变化对国内市场的影响，掌握主动权，尽量避免个别年份进出口量过多。进口粮食的使用，要视国内供给状况而定。国内供应状况不好，可较多地用于在市场上销售；国内供应状况好，应尽量用于充实中央专项储备。

（三）消除地区封锁，形成国内统一市场。

中国国土面积大，地区之间年景差异较大，只要形成全国统一的市场，地区之间的余缺调节也是一种有效的稳定国内市场的手段。目前实行“米袋子”省长负责制，要求各个省粮食自求平衡的做法，无论粮食出现丰裕或短缺，都难以避免产区和销区的利益冲突。协调粮食产区和销区利益关系的根本出路是逐步形成全国统一的粮食市场，应在发育粮食批发市场的基础上，产区和销区签定购销合同，国家要制定专项法律，保证合同的有效性。

（四）积极培育市场中介组织，发展完善贸工农一体化经营。

国内外经验表明，大力促进市场中介组织的发展，提高农民在流通领域的组织化程度，有助于协调农户小生产与大市场的矛盾，有助于提高市场经济中农民的谈判地位和农业的交易地位，缓解“买难”、“卖难”问题，进而有助于农业的稳定增长。市场中介组织的发育，应该根据公平竞争的原则，实行多元并存，不断完善，注意保护农民利益。

近年来，在中国农村蓬勃兴起的各种贸工农一体化、产加销一条龙组织形式，其共同特点是：以市场需求为导向，实行产、加、销一体化经营，生产者、加工者、销售者结成程度不同的风险共担、利益均沾的经济共同体。实践表明，贸工农一体化、产加销一条龙，不仅具有上述市场中介组织的一般作用，而且有利于市场机制将农业的资源优势尽快转变为商品优势和经济优势，将农业生产纳入以市场需求为导向的轨道，有利于更好地组织农民进入市场，降低农民发展市场经济的自然风险、技术风险和市场风险，克服农民经营素质低对农民发展的制约。就当前而言，贸工农一体化、产加销一条龙的发展，需要积极开拓市场，加强龙头企业和农产品基地建设，抓好科技推广，注意协调内外部的各种利益关系，加强其内部制度建设。

（五）增加政府农业投入，改善农业增长的基础条件。

1.农业基础设施建设。

80年代中国在农业基础设施的建设方面欠帐太多，目前普遍存在农业基础设施老化问题，这是造成农业抗灾能力低下的一个重要原因。为了实现本世纪末农业增长的目标，并为下一个世纪农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌溉工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等农业支援体系的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施中的劳动投入。

2.农业科研和推广体系建设。

农业科学研究和推广活动，大多属于直接经济效益低、社会效益显著的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充分发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度重视农业科研和推广工作。在市场经济条件下，政府的财政支持是农业科研和推广部门生存与发展的关键条件。中国亟待增加对农业科学研究的财政投入。

（六）建立农业风险保障体系。

农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。据近20余年的统计，全国每年平均受灾面积为6.4亿亩，成灾面积为2.6亿亩，分别占全国农作物播种面积均值的29.5%和12.1%。从国际经验看，发展农业保险，是保证农业稳定增长的重要措施。由于农业的高自然风险，决定了农业保险在很大程度上是一种非盈利性的社会事业。世界上许多国家为了促进农业保险事业的发展，都在财政上对农业保险进行补贴。例如，美国联邦作物保险公司直接由政府开办，不以盈利为目的，政府也鼓励私营公司开办农业保险，并给予税收上的优惠。加拿大政府对农作物保险费补助50%。

中国从1982年开始，由中国人民保险公司开办农业保险业务，由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。目前，农业保险的覆盖面积极低。为了促进中国农业保险事业的发展，政府的财政支持是必不可少的。可以考虑采取财政划拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。