在上访人中界分出“群众”和“坏分子”，在上访事由中界分出人民内部矛盾和敌我矛盾，在上访行为中界分出有理上访和无理上访，既是有效进行信访治理的前提，也是保证信访制度表达国家意志的必需。

《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”这表明，信访制度首先是一项政治制度设置，是党和政府践行群众路线的表现。其次它才是一项行政制度设置，在某种意义上，信访制度的行政性质是在国家意志表达不畅的情况下意欲规范信访秩序促成的。《信访条例》弱化了信访的政治维度，强化了其行政性，信访机关从表达群众观点的民意机关转变为规范政府行为、保护群众权益的执行机关。近十年来的信访治理困境，集中表现为闹访、缠访现象层出不穷，基层政府疲于应对、上访者的权益也得不到保障，人们往往将此归咎于相关政府机关消极应对群众诉求。但事情远没有那么简单，这些问题恰恰是由各级政府积极回应上访者诉求，不断强化信访的纠纷解决功能，扭曲信访制度的功能定位所致。