回归祖国以来，澳门经济社会迅猛发展，但公共行政及政府管治能力相对滞后。为此，澳门特区政府高度重视公共行政改革及政府管治能力的提升，并致力于优化和社团的合作伙伴关系，鼓励公众参与，实现社会善治。综合澳门特区政府在政府改革和社团治理实践中的种种努力，可以归结为四个方面：一是致力于提升特区政府政策制定的科学化和民主化程度；二是理顺政府部门间的职能关系，防止部门职能交叉；三是试图从控制导向型转向结果导向型的管理模式，实现绩效治理型的政府；四是让政府和社团的紧密合作关系更为通畅和合理，让社团更好地充当政府的帮手和助手。这四个层面的改革需要同步进行、紧密结合、互相促进，才能完成公共治理的治道变革，最终提升政府的管治能力。

首先，实现政策制定的科学化和民主化是提升政府管治能力的基础。从理论上讲，政策制定如果没有完成科学论证和利益整合的使命，那么在政策执行中就会出现违背事物发展规律、脱离现实的弊端，或者会导致各方利益争执不休，从而使政策执行过程陷入利益各方之间的讨价还价中。因此，政策制定本身科学化和民主化程度必然影响政策执行的过程，进而会影响政府执行力和管治能力的提高。

在政策科学的发展轨迹中可以看到，“执行与决策两分”的划界被实践证明是行不通的，在公共政策的实践中，政策制定和政策执行互相影响，不可分离。其实，政策执行过程中也需要政策制定得科学合理，也需要相关的执行部门根据具体的情境作决定。因此，政策执行部门在执行既定的法律和政策的时候也要讲求科学决策。就此来讲，科学决策不仅是特区政府要实现的使命，也是各级政府部门要完成的任务。因为，任何既定的法律和政策都是静态的，行动中的公共行政在面临复杂而多变的社会要求的时候，就往往赋予了执行机构一定的自由裁量权。这样，任何执行部门都需要借助相关的专家论证、集体讨论、听取民意之后决定，以更好地完成政策执行。

2009年以来，特区政府充分意识到在政策制定科学化方面的欠缺，因应提出“科学决策”并将之作为特区政府长期坚持的核心施政理念，让政府政策制定有足够的专家咨询、社团咨询以及公众咨询的参考。当中，公众咨询的展开和规范，可谓是澳门政策制定科学化和民主化最为亮眼的表现。众多的咨询委员会以及日臻成熟的公众咨询制度，为澳门特区政府接纳社会的广泛意见提供了多渠道的制度途径，也为澳门咨询民主及协商民主的发展奠定了良好的基础。可以说，回归二十年来，澳门在发展公众咨询方面的努力和成就是有目共睹的，尽管目前澳门特区政府的公众咨询制度仍然存在着需要改进的空间，但其所举得的进步更应该值得肯定。

其次，政府部门之间的职能配置不清、职能交叉、部门利益等问题，会引发“权、职、能”不一致的问题。由于部门利益的存在，“部门主义”在任何国家和地区或多或少都是存在的。在很多国家和地区，居民接触的并不是一个铁板一块的政府，而是部门化的、分割化的政府。

回归以来，虽然澳门特区政府比较重视跨部门合作的问题，成立了一些跨部门工作小组，但“分割化的政府”“部门化的政府”的现象在一定程度上依然存在。澳门特区政府内部充斥着各种性质的政府部门，从一般部门到各种自治机构、项目组，林林总总，十分复杂。这些机构的属性界定有历史、现实各种原因，而且有着明确的法律依据。某种程度上看，这种属性界分也有利于政府控制成本和规模。然而，这种过于精细的机构属性界定，却极有可能使各个部门之间由于机构属性的不同而自然而然形成隔膜。加上由于各个部门的人员编制和合同差异较大，不同机构人员之间权利的不对等，就容易造成不同属性部门之间相互攀比的情况。

跨部门工作小组是特区政府针对一些需要几个部门共同完成的任务而提出来的一个对策，协调各个政府部门之间的行动。然而，由于跨部门工作小组没有实质性的协调权力，对各个部门不构成约束力，跨部门工作小组推动部门合作的成效是有待商榷的。在跨部门合作的问题上，西方国家在建构“整体政府”和“协同政府”的时候，比较通行的做法是设立一个有实质性权力的部门来协调，另外就是强调要加强沟通，培育信任。就目前澳门公共行政来讲，跨部门工作小组的确可以加强和促进部门间的沟通，但长期来讲需要着力培育各个部门之间的互相了解和信任，在这个过程中，建立一套各部门人员之间公平合理的治理体系，减少或消除部门主义，就显得格外关键。

再次，特区政府的管治体制是一种较为典型的官僚制和科层制，信奉“过程导向”和“控制导向”，下级部门事无巨细都要向上级部门和主管层层上报，上级部门管得太多、太死，制约了下级部门的积极性和能动性。执行部门被管得太死，没有足够的权力和积极性来更好地完成政策执行。

众所周知，摒弃官僚制是20世纪席卷全球的行政改革运动的矛头所向，各国政府纷纷对官僚制“高度集权”“按章办事”的僵化体系进行批判和改良，引入“分权化”的设想，提倡“结果导向”，释放执行部门的能量，使得下级能够迅速响应社会的需求而不需要层层上报。

回归以来，在各种法律法规等充斥的理性铁笼下，特区政府办事缓慢，效率低下。就此，有评论指出，由于对原来葡萄牙官僚体制的继承，澳门政府行政效率相比内地、香港、台湾较低。批评者也指出，回归以来行政改革效果还不太明显，特区政府的行政改革尚没有从根本上触动原来的官僚制，这使得行政改革很难有根本性的突破。

在全球化的时代下，澳门如果继续坚守官僚制的传统治理体系，与澳门的国际城市、世界城市的定位似乎是不相称的。因此，特区政府可以考虑借鉴国际公共行政改革的通行做法，转换思路，突破原有的法律规定，引入“分权化”的理念，至少把一些事务性的、例行性的事务从上到下分权、放权，释放基层的能量。与此同时，逐步废除一些不必要的、过时的行政程序，实现灵活型的政府，提高行政效率和执行效率。

最后，政府很多施政问题最终要社会团体帮助政府解决，政府与社会团体、第三部门之间的关系也直接影响到公共治理的成效及政府管治能力的高低。从国际视野看，政府的执行力的提升很大程度上寄望于政府和民间社团之间形成平等互动的合作关系，民间社团依据自身的优势资源，帮助政府执行政策，实现政府的施政目标。这种合作关系是基于政府和民间社团之间由于资源禀赋等的不同而形成的，其本质是一种各尽所能、各司其职的相互依赖关系，它要求政府和民间社团各自从自身的优势出发，确定合理的分工，共同履行好对社会公共事务的管理。

从政府政策执行的角度看，我们要关注的是政府与社团亲密的关系能否有助于提升政府执行力的问题。从澳门当前的实际情况看，一方面，政府和社团的亲密关系对提升政策执行能力有支持作用，使政府的政策有民间的扎实支持。另一方面，目前澳门社团在“优势互补、各司其职”方面仍然存在较大的完善空间。很多社团在专业能力等方面无法给政府更多的支持，无法和政府形成强有力的互补关系。由此，未来特区政府在优化政府与社团的伙伴关系方面，除了要巩固政府与社团的亲密关系外，更要凸显社团在政策执行中的地位和作用，形成从政府到社团顺畅的执行网络，重视培育社团的公共服务供给能力，使社团成为政府施政更好的合作伙伴。