过去的20年里，在经济和政治深刻变革、经济政策体制彻底重构的背景下，一场地方政府改革的浪潮席卷全球。尽管不同地方政府的功能、收入来源、处理州与地方政府关系的原则存在差异，但改革浪潮都与使地方公共部门变得复杂的“现代化”过程有着紧密的联系。

根据纳斯霍德（Naschold）的理论，在地方政府层面进行的行政现代化的典范可以被看做“不断差异化、改善绩效的相对线性的制度评估过程”。贝利同样观察到现代化与不断增加的复杂性之间的紧密联系，一般来说，改革过程使发达工业国家，尤其是英语国家的地方政府结构发生巨大变化，导致从单一制、层级制、高度标准化、官僚生产技术向消费者需求主导而不是生产者需求主导的合作主义网络组织转变。

这些趋势的一个结果就是政策制定者必须重新评价新的地方当局在向它们的社区提供公共服务过程中的比较制度优势。围绕前现代化国家地方政府的政策子系统，出现了以下两种意见分歧。一方面，这些机构的多功能结构、拥有决定提供哪些社区服务的自由裁量权，以及提供服务的运行机制成了担忧的来源，由于这些特征使得很难让它们服从垂直管理，而在垂直管理范围内它们可以控制具体的产出。另一方面，一些政策制定者认为，正是这些同样的特征使得已经现代化的地方当局更加适合它们作为社区治理供应者的角色，这种观点塑造了英国布莱尔政府时期的地方政府政策，他们与前人注重控制地方当局“过度开销”（spending bias）不同，试图把功能转移到非选举机构，以此来限制这些机构自己开辟财源的范围，以便寻求办法使现代化成为授权新的权利和责任的条件。通过环境部门、运输以及区域管理部门，它可以宣称他们所打算的，首先，强加一项新的义务给市议会，让它们推动所在区域的经济社会发展和环境改善；其次，加强地方议会进入伙伴关系的权力。

地方当局有两条主要的渠道可以介入多功能组织伙伴关系。首先，中央政府可以指定地方机构以及其他组织参与社区范围内的政策创制；其次，地方当局可以运用创制权来建立与其他组织的合作伙伴关系，这方面的典型例子就是地方政府把商界领袖、高等院校联合起来帮助小企业发展，以及提出有利于吸引更多新的投资的战略。在许多国家，地方政府热衷于在城乡改造、社会福利、教育、环境保护以及其他政策领域建立与企业、志愿组织以及社区协会之间的合作关系。

在过去的20年里，当削减财政政策使得资源受限的机构面临更大的压力去开拓新的财政来源，这些趋势变得更加明显。在这方面，多组织伙伴关系能够使地方机构有机会获准要求私人、志愿部门贡献力量或分担任务。它们同样可以利用私人部门的合作伙伴来规避对于公共部门进入资本市场的限制。

同时，在新公共管理主义倡导下的公共管理改革同样扩大了多组织伙伴关系的运用范围。尤其是在大型官僚结构调整成单一目标机构的过程中，一些地方把它们卖给了私营部门，在有些情况下，通过如“购买者—供给者分开”（purchaser-provider split）的准市场安排来保持伙伴间的公平（arm length），但这可能增加使公共部门分裂的风险。由于负责制定和执行政策的机构范围急剧扩大，在那些合作伙伴作为制定战略方向以及维持合作平台的地方，多中心格局中产生的水平协调的问题常常凸显出来。罗恩德斯（Lowndes）和斯科尔切（Skelcher）总结了伙伴关系可能带来的好处，“伙伴关系存在提高资源效率的潜能，通过减少重复建设以及分担经常性开支来更好地利用现有的资源，它们可以通过联合起来补充服务以及鼓励创新和加强协调来增加价值”。

地方当局在多组织伙伴关系形成中发挥催化剂作用的能力发生了变化，从更广义上来说，是发挥了社区治理供应者以及社区发展促进者的功能。这篇文章的目的就是考察能够解释这些能力变化的因素。为了达到这个目的，我们将利用两个方面的理论来源。首先是发展研究中的多学科文献，这些文献确定了国家能力与缩小政府作用与能力之间差别的政策建议的不同维度。尽管这些文献倾向于关注国家政府能力，但我们可以用来阐述地方政府政策领域的相似关切。另一个理论来源是影响政府效能和经济表现的“社会资本”。我们将解释社会资本如何能够影响地方政府网络能力，以及提出通过市议会积极影响这种资源在它们社区形成的战略。作为支撑地方政府政策基石的“赋能当局”（enabling authority）模型所包含的推断，可以看做本文的结论。