现代民族国家体系的特性决定了现代世界民族问题的内容和形式。作为现代世界体系基本政治单元的现代国家，不是哪一个历史上既有的民族在自己肌体上建立起来的政治架构，而是历史和现实中许多复杂因素所产生的合力作用的结果。其领土疆域的形成，受到了诸如征服、战争、条约、联姻、殖民或非殖民化等历史事件的影响，包容了多种多样历史文化集团。在多民族国家已经成为常态的现代世界，国家内部的多民族现象将长期存在，与多民族现象相联系的文化多样性也将长期存在。这种多样性既对传统的一元政治观念和政治结构产生了强烈冲击，也提出了多民族国家政治合法性的问题。如何突破传统的“一族一国”理想的羁绊，突破传统民族认同的狭隘性和排斥性，如何在这样一个更大的政治共同体中协调各民族之间的政治经济和文化关系，如何对待各民族不同的文化传统、社会结构和历史上形成的地区差异，如何面对少数民族对集体政治和文化权利的要求，是现代多民族国家巩固自己的存在、维护社会稳定的重要问题。发生在当代世界多民族国家内部的民族问题，究其原因，都和国家处理民族问题的政策有关系，与国家的制度结构和权利分配体系有关系，包括各个民族在国家中的地位、在政府中的权利分配、民族之间的权利、利益和资源分配、各个民族的象征符号和文化传统所受的尊重程度，等等。

在现代世界，政治合法性原则和人民主权观念，赋予了人民反抗压迫和暴政的权力。作为政治共同体的成员，人民有权选择自己生活于其中的共同体形式，有权知道自己在这个共同体之中拥有多大范围的行为自由，有权决定管理这个共同体的政府形式。剥夺了这个平等权利，就抽去国家政治合法性的前提，颠覆了社会和平安定的基础。本书所讨论的一些国家处理族际关系失败的历史教训表明，在多民族国家，任何无视少数民族集体存在、践踏少数民族权利的行为，都是缺乏远见的愚蠢行为，即便它可以带来眼前的利益和一时的苟安，也会在人们心中留下伤痕。这种伤痕很难愈合，在某种情况下会再次被撕裂，即便经过长期的、几十年的甚至几个世纪的修复，都难以抹去，留下难以泯灭的记忆，给以后的历史带来深刻长久的负面影响，祸及子孙后代的生命与安全。相反，当代一些国家比较成功的经验表明，处理多民族国家内部民族问题的正确途径，既不是采取强制性的政治手段，对少数民族实行经济剥削、政治压迫和文化同化，也不是去政治化，把民族关系放任自流。而是从政治制度的层面上解决少数民族的权利和地位问题，解决边缘少数民族集团和文化的政治参与渠道和发展前景问题。

现代世界族际关系的互动实践表明，在一个由多民族组成的多元社会结构的国家中，强调个人法律权利、忽视民族群体特性和群体权利的传统自由主义国家理论，以及建立在多数票原则基础上的公民化政治机制，既不足以反映多民族国家全体公民的意志，也不能平衡各民族的利益，更没有包含少数民族权利保障的内容。在存在主体民族数量优势的情况下，缺乏专门保护少数民族个体和文化群体的制度和措施，就不能保证所有公民的政治权利和基本人权，而且很容易导致主体民族对少数民族的强制和同化。仅在文化领域承认文化多样性和少数民族群体认同，但对少数民族群体政治地位和权益缺乏制度性的安排，同样不能满足多民族国家内少数民族由于自我意识的增长而提出的集体权利要求。而从政治层面上解决民族关系问题，通过族际政治的特殊安排，使少数民族的这些正当权利进入公共政治领域，才是国家权力获得政治合法性的正常途径，也是多民族国家避免剧烈民族冲突的明智选择。当代一些国家在处理国内民族问题、协调国内民族关系、消弭国内族际争端时，都采取了政治的途径，努力把冲突控制在宪政框架内，并且都力图通过制度法律框架和特殊的制度安排，保证少数民族权利和地位，在民族平等权利共享的基础上重建多元社会的政治认同。

在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，多民族国家内部的民族团结和社会稳定，依赖的就是全体公民对国家的政治合法性的认同，是各个民族对国家由衷的归属感。这种更高层次上的政治认同，只能建立在对既有的民族文化认同的承认和尊重的基础之上，而不是漠视、否定或消除这种族裔和文化认同。现代民族国家如果能在自己的政治制度中包容各个民族对自己族裔文化的认同，保证各个民族都能够获得平等的政治法律地位和共同发展、共同繁荣的机会和空间，使各民族的成员都能对它产生高度的政治认同，都能对它产生由衷的归属感，那么少数民族不仅不可能提出分离的要求，反而会像捍卫自己的家园一样捍卫国家的安定团结。相反，如果使少数民族成为公民的代价是祛除他的族性，是对他自己的族裔和文化的背弃，那么，作为少数民族成员的公民个人就不可能对这种排斥他文化和族性的政治共同体产生归属感和认同感，更不可能对它产生献身意识。

在多民族国家创造统一的政治认同和由衷的归属感，不仅必须清除传统的民族、种族歧视和民族（种族）压迫，而且必须与政治制度的建设相结合，把族际政治民主的概念引入多民族国家的政治生活，通过法律、制度的建构和社会政治的民主化，创造一种族际关系上的政治民主结构。现代国家内部族际差异和利益诉求的多样性，不仅使多民族国家内部的民族问题直接诉诸国家的政治合法性，也直接关涉现代国家的制度建构。而制度建构的首要前提就是多民族国家的宪政统一。费孝通先生曾提出中华民族多元一体的理论，许多学者把它诠释为政治一体，文化多元。这种多元一体理论是一个大的框架，是对中国这样一个有56个民族的国家的一种高度概括，同时也对现代世界的多民族国家建设具有普遍的价值。在多元社会中实现政治一体和维护一体，有很大的政策空间。而如何才能维护由多元民族和文化构成的国家的政治一体，则是法律政治和社会学需要深入研究的，有许多工作要做。它不仅需要消除民族间的偏见和歧视，放弃传统的排斥性认同观念，建立互相包容“他者”的社会认同，也需要对传统的以国家和个人为两极的政治体系和政治制度进行改造。制定正确的民族政策、通过制度化的方式协调处理多民族国家内的民族关系，是在多元社会建构政治认同、创造归属感，从而将多元连成一体的现实途径。只有在政治制度和法律层面上确定了多民族国家民族平等的地位和处理民族关系的民主原则之后，多元社会才具备了维护政治一体、民族团结、社会和谐的必要前提。

族际关系上的政治民主不仅需要承认并适应族裔文化多样化的现实，承认族裔文化群体独特的民族认同和集体权利要求的正当性，在国家的政治框架内创造出包容这些认同差异的政治空间，而且需要创造出能够使各民族进入国家公共权力结构的制度渠道，创造一种平等地分配社会资源的政治结构和保证这种平等分配的政治机制。通过这种资源分配结构，使各个民族都能够平等地共享国家的政治权力，在更高层面上、更大范围内形成足以抵抗各种分离主义的社会凝聚力和向心力，创造出足以保证多民族国家社会和谐与稳定的政治认同。

族际政治民主是一种全新的民主。它需要突破传统的观念和思维定式，拓宽政治合法性的基础，改造传统的政治机制，创造新的可以协调各民族之间的文化差异和利益冲突的民主手段，提供专门的制度渠道保证少数民族进入政治舞台，从而切实保障少数民族的权利，避免由于人口多数而形成的主体民族的隐性霸权，侵蚀多民族国家政治和社会生活，引起少数民族的不满和社会的分裂。

族际政治民主建设的重要内容是制度上的创新。制度创新必然伴随着旧观念的突破和新观念的树立，以及将新的观念新的思想贯穿其中的制度和机制的设计和完善。在尊重差异、包容多样、协调分歧基础之上，探索不同社会集团和文化共同体共同存在的方式。作为一种手段，族际政治民主提供了制度化地调解多元社会的各种冲突的模式。通过一系列的协调和沟通的公共机构的创设，提供竞争各方对话、沟通的渠道，以及就共同关心的事务进行讨论和协商的场所，从而形成一种解决族际矛盾、缓解族际冲突的长效政治机制，协调和沟通各民族之间的意见分歧和利益冲突，从源头上缓和民族之间因文化差异和利益分歧而引起的矛盾与张力，把族际之间的互动过程及其可能产生的后果控制在合法的宪政范围内。通过制度法律根除民族歧视和不平等的合法性，杜绝任何强迫少数民族遵从主流民族认同和习俗的行为，依靠制度的凝聚力维护多民族国家的存在及其合法性。这种在族际关系中贯彻民主平等原则、通过制度安排保障民族平等和权利共享的族际政治民主，不仅比传统民主政治中的选举民主和公决投票等形式民主要深刻得多，也比所谓的“公民化”立意更高，更为现实可行，体现了有容乃大的崇高意境，在实践上可以起到使多民族国家这个政治共同体真正获得政治内聚力的现实功效。

多民族国家内不同民族之间的文化差异和利益分歧是客观存在的，但是差异和分歧的存在并不可怕。差异、分歧和由此产生的矛盾、冲突和对立，不仅是一个社会发展的内在动力，也向族际政治提出了更高的要求。在多民族国家实现族际政治民主，首先需要承认公民社会的多元文化性质，承认少数民族集体权利诉求的正当性，承认少数民族文化和价值取向的合法性。开放的多元主义的族际政治民主的一个重要特点是求同存异。它不强求一致，但是这并不等于说它没有基本价值取向。任何共同体的存在都需要有一种基本的共同价值观，即社会成员在基本的道德和价值趋向上的共识。共识是维系政治共同体的最佳手段。政治共同体本身就意味着一种包容性的社会氛围，有为社会成员共同接受的行为规范，有不同阶层和集团之间的政治理解、互相信任、彼此包容，有共享的政治文化，共同遵守的行为准则。多民族国家要维持自己的存在和正常运转，也需要有基本的共同价值观和行为准则，以履行国家正常的职能、维护国家统一的存在，维护公民福祉和人民生活必不可少的社会和谐。通过制度建设，正确处理族际差异，正确处理族际关系，把各种社会张力和竞争导入良性互动的政治轨道，不仅可以减少由于文化差异和价值分歧对社会稳定产生的冲击，将族际暴力冲突的可能性消除在萌芽状态之中，避免它演化发展成剧烈的冲突或动荡，威胁到社会的稳定与安全，而且可以在协调缓和由差异导致的冲突与矛盾的过程中，寻找和探索在分歧中求共识、在差异中求和谐的方法途径，创造民主地协调多元社会各种利益关系的政治机制，把族裔文化差异转变成促进文化多样性和制度多样性的积极因素。当代世界一些国家协调处理民族关系的实践已经证明了族际政治民主的可行性和有效性。通过法律和制度安排，搭建起容纳平等的族际关系的政治框架，使各民族能够平等地参与国家政治决策，民主地协商公共事务，在国家共同体中发展自己的文化，繁荣自己的经济，就能够在民族之间建立互信与合作，创造出各个民族对国家的高度认同。

族际政治民主是对包括中国在内的当代世界一些国家处理国内民族关系的制度和政策的经验总结和理论诠释。通过政治民主的方式处理多民族国家内部民族关系，是一种崭新的政治理念和政治实践。在将民族平等原则付诸实践的过程中，存在着诸如国家如何知悉少数民族的意志，少数民族如何表达自己意志，政府如何调处不同民族之间的意见分歧，民族集团之间关系如何进行协调等一系列的实际问题，需要创造一系列与此相关的制度、机制来填补理想与现实、原则与政策、观念与实践之间的巨大空间。作为和平调节族际冲突的一种政治方法，族际政治民主是在以和平方式规范政治竞争的原则基础上不断地解决和克服随时发生的族际张力和冲突中发展起来的，它没有一个统一的模式，也不必追求统一的模式。由于各国的情况不同，在制度、体制、手段、目标和可行性方面有很大的选择空间。政体的差异，制度的差异和文化的差异，以及族际冲突发生的动因和采取的形式上存在的差异，都可能对协调和解决问题的方式选择产生影响。这种形式、手段、方式上的差异，同样是文化多样性的一种表现。不同国家可以根据不同的社会条件和历史经验，探索符合本国国情的政治体制，根据现实生活中产生的具体问题，选择各种形式的制度机制和解决方法，来协调共同体内部的族际关系。问题的关键不是采取了什么形式，而是怎样贯彻族际政治民主的精髓、通过政治举措和制度创设，协调和解决民族关系和民族问题，因势利导，把少数民族的政治权利诉求变成政治民主化建设的现实动力。

多民族国家的民族关系问题十分复杂，涉及政治权力结构，文化差异处理、经济利益分配和资源环境保护开发等各个层面的问题。但是，在所有这些层面中，政治层面的关系是最重要的。政治是人类理性解决一切矛盾冲突的最高形式。族际政治是多民族国家民族关系的本质体现。族际政治民主化是多民族国家处理民族关系的最佳途径。无视民族群体存在、拒绝少数民族群体权利诉求的“公民化”和误解民族关系本质、回避民族问题政治性内涵的“文化化”或“去政治化”主张，都是不可取的，都不足以解决现代多民族国家中的民族问题。而通过政治体制的改革和制度建设，增加民主的向量，创造民主的机制，促进民族之间的沟通和对话、保证各个民族平等参与国家事务、增进国家体制的活力与政策灵活性的族际政治民主化，才是多民族国家加强民族团结、巩固国家统一、创造社会和谐的正确选择。当然，在多民族国家追求一种最佳效果，实现主体民族和少数民族的共存、共赢，也需要特别关注这些边缘少数民族的民生，即关注他们的经济权益和社会保障，关注小民族的社会习俗和文化传承，关注边缘地区的经济发展，从制度和机制上创造不同民族文化生存发展的空间。

“民主化”与“文化化”途径、特点和效果的比较

当代多民族国家族际关系互动的历史，已经促使越来越多的国家和人民意识到少数民族权益与国家政治合法性的关系，意识到族裔多样性与制度多样性之间可以彼此促进，以及政治民主在协调民族关系上的积极作用；促使人们形成了一种更广阔、更具包容性的政治视野，在理论和实践领域抛弃单质化的民族—国家理想和主体民族的政治文化霸权，调整国家民族政策的取向，从一元政治转向差异政治，并且把通过民主途径协调民族关系提上了当代多民族国家的议事日程。许多国家在处理国内民族关系、协调不同利益诉求的过程中，也进行了许多有益的民主化的探索。这些探索和实践，虽然在形式上多种多样，不可能作为一种普遍模式一劳永逸地解决所有民族问题，但是它却提供了多民族国家正确处理族际关系、建设和谐社会的可行思路，提供了理性解决问题、缓解冲突的制度框架，使文化差异和资源分配问题得以在民主的平台上讨论，在制度的框架下解决。同时，它还提供了在更高层面上、更大范围内创造公正的权利资源分配体系、创造民主的族际平等关系、创造多民族国家政治统一社会和谐的理论空间。它代表着多民族国家正确处理族际关系的一个崭新方向，已经并且还将继续对多民族国家的政治凝聚力和多元社会的和谐发展产生重要影响。