第一，农业是一个与众不同的产业，有其独特的约束、风险、劳动条件和与其他产业所不同的特殊需要。这其中隐含着对农业政策设计和制定的根源性约定。

农业与其他产业的关联性，决定了它在经济中的特殊功能和所能产生的影响；这种影响的深度和广度所及，说明了一个不容争辩的事实，农业的作用远非其在国民经济中的份额及其产品的价格所能充分体现的，它永远是全部社会经济和人类文明存在与发展的基础。国家的经济社会发展战略选择和有关政策安排必须对此给予充分照应，否则，引起的各种后果，只有加倍的努力才能补偿。

第二，农产品价格和供给以及农民收入问题的艰巨性和长期性，使得农业问题成为困扰中国经济社会持续协调稳定发展的最大难题。特别是农民收入增长滞缓和城乡居民比较收入状况的恶化，严重损害了社会价值的公平分配，使得作为事实的平等与作为原则的平等之间存在着巨大差别。在今天的中国，城市的大门一旦向农民打开，就再也无法关闭，表面化了的和可以强烈感受到的城乡收入和生活质量的巨大反差，乃社会稳定之大患。因此，解决农民收入问题，是中国社会经济发展中政府应首先予以关注并竭力为之奋斗的任务。

第三，大量的历史归纳和理论演绎都表明，在农业发展中，政策的作用至关重要。政策本身不能增加农业资源，但可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响农业发展的方向、速度和效率。任何一国农业之盛衰，皆可在有关政策安排中找到根源性原因。坏的政策总是鼓励无效率，而合理的政策则必能促进农业的较快增长，并有助于达到分配公正和结构合理的广泛的社会目标。因此，中国农业的进一步发展首先是需要一整套维持农业经济正常运行并为农业方面的创新提供激励的政策体系，特别是正值市场取向改革加速深化之际，一个强大而有效的农业政策调控体系是农业基础得以落实和农业自身发展的关键所在。

第四，对农业政策的规范性认识，首先要有层次观念和逻辑秩序，为此需要明确3个重要的概念及其关系：农业政策环境——农业政策结构——农业政策安排。成功的农业政策不仅要与特定的环境达到平衡，而且还必须达到政策体系在结构上的均衡和协调。其次是要把农业政策作为一个过程概念来理解，这个过程由利益表达、利益综合、政策制定、政策实施和信息反馈几个重要阶段所构成。

农业政策是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，对它的深刻理解和研究，只有在人们以关于它的内部关系和运行机制及演进规律的知识武装起来时候，才有可能。但是，在以往的研究中，由于缺乏一个可行的、并把多种因素统括起来的理论分析框架，以至于对农业政策的研究成为一个聚讼纷纭和学者们难以沟通的领域，或者说存在着一个明显的危机，当事实、现象、偶然事件从四面八方压来，人们很容易迷失于形形色色的纷然杂陈的事物中。因此，对农业政策的理论研究必须超出经济分析的常规范围，对政策的选择和演替进行政治经济学的深入考察，把政治、社会、文化等广泛的非经济因素涵盖于其中。

第五，尽管在所有的社会中，正式国家机构的作用都要受到非正式集团、政治态度和多种人与人的关系的影响和制约，但对政策的追本溯源式的研究和实质性的理解，首先需要对国家的功能和目标的性质及其政治经济学涵义有所了解。国家孜孜以求的是政治支持最大化和经济收益最大化的双重目标。国家的理性直接决定了其在利益综合和政策制定中的行为反应。其结果是使得作为权威性社会价值分配方案的政策安排倾向于那些能够更为有效地参与经济社会政治生活的群体；并在国家预算中对那些投资回报率高和税收贡献大的产业给予特别的照顾。而农业不是这样的产业。

在现代社会中，大量的利益集团在为各自的利益奔波和斗争着。国际经验表明，社会经济问题上的冲突基本上发生在这些有组织的群体之间，而不是发生在孤立的个体之间。同样，政府决策所支配的是作为整体的组织，它带来的损益关系是由不同的利益集团承担的，而不是针对个人的。在利益集团的行动中，由于组织成本、内部激励和监督等因素之限制，以至于较大的利益集团未必是成功的和强大的集团。

利益集团之间的竞争关系，对政策过程有着特别重要的影响。也可以说，政策制定过程就是集团较量对政府施加压力从而使政府不断作出反应的过程。这种反应就是通过协调、妥协、讨价还价而制定的一系列的有关政策。因此，政策选择主要受制于诸社会利益集团之间的权力结构和力量对比，政策目标的选择也因此可能随着时间而改变。换言之，利益集团的同时存在及其力量的消长和动态的相互制衡机制，使得政策制定中保持着一种趋中性的张力。

第六，对政策创新的需求的根源在于它能够带来的预期收益大于预期成本。有多个变量由于可以改变行为者受益的条件、范围和可能性而改进其成本—收益函数，从而可能引致政策的适应性变化，这些变量是文化传统、技术状况、相对价格和市场规模、政策结构等。但是，这种需求的诱变动力，并非说明政策实际变化路径和结果的充分条件，很多时候和情况下，由于输入的信息的漏损和失真、构思政策的知识工具的缺陷、集体行动的理性稀缺、意识形态的刚性、行政机构的限制、强势集团的主导作用、国际关系的压力等因素的影响，政策的实际供给与对它的需求之间总是存在着一个缺口，即出现了政策偏差或政策悖论。

中国有自己的经济技术条件、各种利益关系、社会权力结构，以及与社会价值观和制度化机制联结在一起的文化因素，农业政策安排的选择面临着与众不同的竞争约束和交易费用约束，特别是在一个农民占人口80%的国家和一个农业劳动者占人口仅有百分之几的国家之间，农业政策的选择及其变革的方向、广度、深度和形式可能有着本质的不同。作为对这些因素和条件的回应，中国农业政策在近半个世纪的历史实践中留下许多独特的和耐人寻味的痕迹。总体上说，政府所推行的农业政策取得了世所公认的成就，但与广大农民付出的辛勤劳动还很不相符。

中国农业政策过程中，政府决策存在着各种形式的失误、偏差和漏洞，这些弊端屡见不鲜，甚至因此而使政府顾此失彼，穷于应付。这些弊端主要是：①在政策选择上缺乏深思熟虑和有步骤的安排，特别是由于最高决策者的个人偏好和有界理性，使得政策变化经常从一个极端走向另一个极端；②政府决策时只注重目标选择和方向性大思路，而缺乏强有力的政策措施，导致了政策目标的偏好过度以及目标变量之间的不对称和冲突，并引起政策手段变量使用的结构性矛盾，一部分手段变量被闲置，而另一部分则被强化使用；③政府对新的政策供给与环境的平衡及其可能引起的政策结构的变化和协调问题缺少必要的理论认识和实际规划，在这种情况下，新的问题总是在政策的缝隙和“无定义”的地方不断生产出来，政府为了纠偏和补漏，只好频繁地制定补充规则，我们从数不胜数的“文件”和“通知”中，即可洞察到此种情形；④政策走走停停，摇摆不定，甚至会出现某种复归和倒退，这在20世纪80年代中期以来的农产品购销体制改革中体现得尤为明显。

第七，由于特定的初始条件约束，中国选择了重工业优先发展的战略模式。在这种战略下，农业政策发生了一系列择定扭曲，如扭曲产品和要素的价格，对农业资源的强制管制和提取等。这种性质的扭曲是适应各种特定的内外环境因素的国家和民族利益至上的理性选择，而且，尽管一系列政策扭曲从总体上说是抑制了农业的发展和农民生存状况的改善，但在这些政策下，农业的实际记录也并非一无可取，尤其是在土地利用和土地资本形成方面收效的确不小。一些合理的因素如兴建四级农科网、大规模的群众性农田基本建设等，无论是在实行计划经济的昨天，还是在实行市场经济的今天，都是农业发展无法离开的基础条件。特别是对“农业学大寨”需要给予深刻、公正的认识和评价。

中国农业政策的择定扭曲对社会经济发展，并非是不利的选择，不利的是长期维持的扭曲。在工业化过程中，中国的结构转换呈现出明显的特殊性，这种特殊性的存在也说明了我国学术界的一个错误的思维定式，即人们习惯于指出中国模式不符合那些经典研究的结论，但事实上并不存在一个在世界范围内共同遵循的可准确量化的普遍模式。判断工业化过程中工农关系应处于何种状态，核心的问题是要正确判断工业发展的数量规模和质态水平。根据对中国工业发展的有关指标来分析，可以判定20世纪80年代中期中国工农产业之间的价值流转关系在理论上已进入工农平等和自我发展的阶段。工业的发展应该实现向内涵发展的形式转变，而不是继续剥夺农业资金的粗放型的数量扩大的初始形式。但在事实上，20世纪80年代中期以来工农关系存在着严重失衡和偏差。如果说20世纪80年代初期的改革是一种“帕累托改进”，那么进入中期以后的改革发生了根本性的变化，它至多是技术上的“卡尔多改进”，而不再是利益关系上的“帕累托改进”，它是对改革以前经济社会二元差序发展格局的“巩固和强化”，而不是“改革”，这种变化的趋势正好与工业化阶段性发展的要求背道而驰，使得产生于过去的扭曲，在新的条件下仍被保留和放大，但这种扭曲的性质已与过去迥然不同。产生的这种政策的持续扭曲和偏差的深层原因在于中国社会经济结构的二元异质性。在二元结构中，城乡居民作为社会系统的两类行动者，对资源的控制、结构位置、行动的能力和可能性，存在明显的不平等和位势反差，这些差异又通过社会相互作用（例如交换、冲突）对权力资源的不同集聚和政策安排的不同损益产生巨大的影响。这是问题的要害所在。

第八，中国农民是一个独特的群体。一切试图发展和把握中国社会现代变革及其前途的人，如果不从头梳理农民世界的精神秩序和结构，并在这个基础上对社会表层现象进行文化根源性质的解释，就不可能获得成熟的真知。对农业政策的研究尤以为甚。但是，中国的学术界迄今还很少见到对农民经济运行的理性分析、农民思想过程的冷静剖析以及对农民和农民社会中各种机制的科学考察和哲理性的反思。在综合分析的基础上，可以得出一个结论性认识：凸现在农民社会的一些主要特点严重地影响了其社会行动的能力和利益表达的强度。这些特质是：①对传统的依恋；②根深蒂固的归属型人格心理和低调的集体意识、社会意识，即农民是政治态度冷漠的观念狭隘的顺从者群体；③农民一旦登上政治舞台，大多难免发生异化。

第九，正确的具有远见的政策是很重要的，但为实现这个政策目标，符合实际的战略性决策、实施步骤、实施方法和具体措施同样也很重要。我国政府，从各种说法上看，确实非常重视农业，对农业的重要性已强调到言尽其辞，无以复加的程度。但是，重视问题不等于就能够解决问题。因为在我国的农业政策过程中，政策执行是一个有严重问题的环节。由于政策执行得很不得力，或只作表面文章，最终取得的成果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽如人意。特别是近几年出台的一系列政策，大多不是没有实施，就是在实施中走了样，政策执行起来总有许多牵制和障碍，以致发生了严重的“政策好，落实难”的问题。

第十，中国农业的发展和农民收益的增加，有赖于政策的调整和新的政策投入，为此首先需要优化农业政策的过程机制。明显需要改进的几个方面，一是要消除政策设计和制定的理论障碍，在社会经济加速转型时期，各种经济关系的复杂性和变异性、信息增量的急剧扩张，使得经验决策模式越来越陷入窘迫和危险的境地，因此必须把理论作为政府从事政策产品生产的有效指导，把“长官意志”控制在最小限度内；这方面的进步又要求理论研究本身的进步和经济学家在政府决策中的作用的不断强化，要求政府为那些有坚实的理论基础、丰富的社会生活体验和真切的忧患意识的人士就其所谙熟的问题做出发言，创造更便利的条件和更宽松的政治环境。二是要加强对农民的教育，促使其形成一整套“现代态度”；同时要支持农民的联合自助，提高农民的组织化程度及其社会行动能力，如果政府试图真正地保护农民利益，就有必要改变现存社会力量的结构来修正其从事制度创新的目标函数和约束条件，通过有计划地改变组织体制而使农民群体在新的政策中受益。三是要改造社会舆论导向，降低利农政策制定和实施的成本。

第十一，近期的各种农业政策主张中，蔚为大观的有两类，一是主张实行农业保护，二是主张建立全国统一大市场。农业是弱质产业，农民又是公认的弱者，为弱者提供保护，应该毫无疑义。然而过分强调价格保护的观点，看似有理，实则是错误的认识。一则保护价制定得低了，起不到保护农民的实效，二则较高的保护率没有现实可能性，三则保护价过度会产生一系列严重后果，对农民来说得不偿失。因此，所谓保护，主要的是要实行利农的金融政策和支农的投资政策。建立全国统一大市场，发挥各地之比较优势，乃中国农业自我发展的必由之途和关键所在，但决非“单步独方”，统一大市场必须建立在合理的宏观经济政策环境和协调的工农关系基础之上，换言之，这类政策主张必须照应工农关系持续失衡的活生生的现实。可以得出的一个基本结论是，应在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力的保护和支持政策，在此基础上致力于建立全国统一大市场。并逐步从人治转变为法治，这是中国农业发展政策选择的基本原则。