现行国有资产管理体制，是按照“国家所有，分级管理”的原则确立的。国务院作为国有资产统一的所有者代表，各级地方政府被授权代行相应的国有资产管理职能。在这种委托代理关系中，由于过长的委托代理链使制度成本高昂以及国资管理权限变动的频繁性，使现行的国有资产“分级管理”体制模式产生了一系列难以克服的弊端，从而导致了该制度安排的低效率。对这一体制框架，十六大报告作出了重大突破性创新，在坚持国家所有的理论前提下，明确提出中央政府和地方政府“分别代理国家履行出资人职责，享有所有者权益”，国有资产新型管理体制，即“双层出资结构体制模式”。这一体制创新的重要意义在于国有资产国家所有的中央政府统一所有权分解为中央政府与地方政府两级所有，从法律上赋予各级地方政府国有资产所有权主体地位，从而在履行出资人职责的同时，享有所有者权益。